中国选举与治理 | 曹思源：印度：落后国家走向宪政的表率

第二次世界大战结束后，亚非拉许多不发达国家相继独立。它们都面临着选择何种政治制度立国的问题。例如，中国选择了人民民主专政，即无产阶级专政制度;而印度选择的是宪政民主制度。

印度的宪政民主制度，是从英国移植又吸收了本国文化传统，经过长期磨合形成的，它对印度独立后的发展起到了积极作用。尽管印度的社会、宗教、民族、语言、种姓以及中央与地方关系等矛盾异常复杂尖锐，但全国社会秩序基本上得以维持，统一的中央政令大体上可以畅通全国。在这些方面，政治制度功不可没。

20世纪90年代摆脱计划经济体制之后，印度的发展愈来愈快，长期落后的印度经济终于崛起于世。经济增长率在2007年便达到9.5%，增长率排名全球第二。据世界银行资料，对比1994年与2005年的数据，印度生活在贫困线以下的人口比例，已从36%降至27.5%。世界上许多学者都认为，未来十几年印度的发展速度将有可能超过中国。

此外，印度的犯罪率很低。在全球有统计的62个国家中，印度的犯罪率处于倒数第二。

印度大选被媒体称为“穷人的狂欢节”，因为此时是穷人表达民生诉求的最好时机。沿袭了几千年的种姓制度在近60年的全民普选中受到了致命的挑战，日趋瓦解。1997年7月当选总统的科·拉·纳拉亚南，成为印度历史上第一位贱民出身的总统。人数占优势的低种姓选民的参选参政，充分体现了宪政民主制度的生命力。

因此，印度堪称新兴国家中最完善的宪政民主体制范例之一，被誉为“世界最大的民主国家。”

一、 印度国情，与中国最为接近

印度和中国是两个接壤的亚洲大国。两国的国情颇为相似，或曰最为接近。因此，印度的社会发展经验，对中国的借鉴意义也可谓最大，值得我们认真研究。

(一)历史悠久

与中国一样，古印度也是世界四大文明古国之一，距今都有5000多年

的悠久历史。公元前2500年至1500年之间创造了印度河文明。公元前1500年左右，原居住在中亚的一支雅利安人部落进入南亚次大陆，征服当地土著，建立了一些奴隶制小国，确立了种姓制度，婆罗门教兴起。公元前4世纪崛起的孔雀王朝统一印度，公元前3世纪阿育王统治时期疆域广阔，政权强大，佛教兴盛并开始向外传播。公元前2世纪孔雀王朝灭亡，小国分立。公元4世纪笈多王朝建立，统治200多年。中世纪小国林立，印度教兴起。1398年突厥化的蒙古族人由中亚侵入印度。1526年建立莫卧儿帝国，成为当时世界强国之一。从16世纪起，欧洲列强相继入侵这块土地。1600年，英国殖民者成立东印度公司，逐步在印度沿海建立殖民点，至1849年占领全境，英国政府接管东印度公司，直接统治“英属印度”。1947年英国公布《蒙巴顿方案》，实行印度与巴基斯坦分治;同年8月14日和15日，巴基斯坦和印度两个自治领分别诞生;1950年1月26日，印度宣布成立共和国，为英联邦成员国。

(二)国土辽阔

印度雄踞印度次大陆，国土面积约300万平方公里，在亚洲仅次于中国。

(三)人口众多

印度人口长期居世界第二，人口增长率和人口密度一直高于中国。印度全国人口2011年已达12.1亿，预计2050年将超过中国而成为世界第一的人口大国。

(四)多民族、多语言、多宗教

印度和中国都是多民族国家。中国有56个民族，其中汉族占总人口90%。而印度则有300多个民族，人口比较分散。其中人数最多的印度斯坦族占全国人口46.3%左右，其他如泰卢固族、孟加拉族、马拉地族、泰米尔族、旁遮普族等，分别占总人口的8.6%至2.3%，更多的人数更少的少数民族分布于全国各地。

印度境内有180种语言、700多种方言，使用人口在百万以上的语言有33种。其中，宪法上承认的正式语言就有15种，讲印地语的人占人口总数40%。官方语言为印地语和英语。

印度是一个多教兼容的国家。约有80.5%的居民信仰印度教，其他宗教有伊斯兰教(13.4%)、基督教(2.3%)、锡克教(1.9%)。此外还有佛教和犹太教等，其信徒各占人口的1%左右。

总之，印度是一个多民族、多语种、多宗教及多重文化背景的国家。

(五)建国前的经济基础十分落后

印度共和国和中华人民共和国在建国前都经历过殖民地、半殖民地社会，经济基础都比较落后。且印度遭欧洲国家侵略始于16世纪初，比中国(自1840年鸦片战争算起)要早几百年，灾难更为深重。印度独立前夕，它所面对的是一个100万人死亡、1300万人流离失所、宗教暴力的伤口依然血流不止的社会。

按照某种传统的理论观点，在一个人多地广、民族复杂、国民素质低、历史包袱重、经济基础落后的国家是不可能实行宪政民主的。然而，印度正是在这些条件下建立起了宪政民主制度，使自己最主要的弱点转变成了优势，推动了社会的进步发展，以事实证伪了上述“传统”观点。

二、渊源于殖民地时代的宪政制度

英国在侵占印度的同时，也将宪政制度带到了印度。这套制度在英属印度政府时已具雏形。宪政制度的移植及其运行，必然会对印度人民宪政意识的形成产生深深的影响。与此同时，印度人民反抗殖民主义的斗争，在一定程度上也反作用于当时的政治制度，使外来制度有所变通和发展。

1885年12月28日，主要由印度社会上层人士和知识分子组成的民族改良主义政党印度国民大会党(简称国大党)在孟买宣告成立。该党既是印度民族利益和要求的代表，同时又带有近代欧洲的文化教育和思想政治背景。

1919年12月23日，英属印度殖民政府迫于印度社会各界的压力，正式通过了《印度政府法案》。在这一法案中规定，“在印度政府的各个部门中逐步加强与印度人的联系，以使其自治体制日趋发展;旨在使帝国内的一个组成部分──英属印度进一步实现责任政府制度。” 印度国大党在1930年1月26日公布的《独立日誓词》中也指出，“我们认为享受自由、享受自己的劳动果实，并且具有生活必需品，才能生存发展，这是印度人民如同其他人民一样不容侵犯的权利。我们还认为如果政府剥夺了人民的这种权利，压迫人民，那么人民就有权变更这个政府，或者打倒这个政府。在印度的英国政府，不仅剥夺了印度人民的这种权利，而且把自己置于剥削群众的地位……”。

显然，殖民地的这种宪政需求是在反抗殖民政府与殖民统治的过程中产生的，因此是一种被动与回应式的宪政需求。

在1939年8月1日做出的《国大党工作委员会关于印度土邦的决议》中写道：“印度国大党认识到：印度土邦人民拥有的、与生俱来的独立自治权利，并不亚于英属印度的人民……国大党认为，各位土邦王公也会乐意接受劝告，在保证给予他们的人民以完全公民权的同时，在他们的邦内，尽可能早日建立完全责任政府”。

总之，从这三个不同时间点上的决议条文中，我们可以明确地看出，印度人民在对殖民宗主国的反抗与斗争中所体现出来的宪政需求的发展演变，他们已经慢慢地将一种回应式的宪政需求培育成为一种自发的宪政意识与需求。正如印度国大党工作委员会在1939年的一项决议声明中指出的，“建立一个制宪会议是决定一个民主国家宪法的唯一的民主方法，而且任何一个信仰民主与自由的人都不可能反对它”。

如果说在沦为英国殖民地的初期，印度人民提出宪政需求是作为一种用来反抗英国殖民统治与压迫的武器，那时的宪政需求纯粹是一种外压式的、被动式的宪政需求的话，那么随着斗争的深入，这种宪政需求的口号已经不断地深入人心，殖民地人民的这种宪政需求已经完全转变为一种主动的、自发的制度向往与需要了。这种宪政需求的转变，为印度人民在独立后迅速地达成共识，为宪法的平稳运行做好了舆论准备，奠定了坚实的社会基础。

在领袖的产生方式上，印度是一种宪政领袖与革命领袖重合型、宪政领袖与独立后国家第一代领导人重合型的领袖产生方式。印度的领袖以尼赫鲁为代表。首先，尼赫鲁是民族独立运动的真正的革命领袖，甘地更多的是起到一种精神领袖的作用。其次，尼赫鲁是一位具有宪政思想的宪政领袖。

尼赫鲁出身于一个欧化资产阶级家庭，他早年曾留学英国，深受西方民主自由思想的影响。他从来就不讳言：“我的政治思想是我的阶级——资产阶级的政治思想”。他崇尚西方资产阶级民主政治，并公开宣称：“我相信议会民主和个人自由”，他说，“我是一个过分的个人主义者和个人自由的信仰者，以致不喜欢过分的组织化”。在制宪过程中，他受委托建立一个以他为首的专家委员会，并起草了一份文件，他在文件中强调：“独立自主的印度所有的权威、宪法的职能和政府机构的组成，都来自于人民的需要。保证全体人民获得社会、经济和政治上的公正，法律面前人人平等和机会均等，以及思想言论、宗教信仰等自由;对少数教派、落后的部族地区和被压迫阶级提供充分的保护”。

从这些话中，我们可以很清楚地看到尼赫鲁的宪政思想与宪政精神。

总之，印度的政治精英对宪政制度既熟悉又欣赏。因此，当英国和平地移交政权时，独立后的印度领导层也就能够顺其自然地继承并本土化地完善这套宪政制度。

三、1950年宪法及其影响

印度自1947年8月15日取得独立之后，用了两年多的时间从事制定宪法的工作。印度制宪会议于1949年11月26日通过印度共和国宪法， 1950年1月26日宪法生效，同时宣告印度共和国成立。

(一)1950年宪法的要点

1950年的印度宪法一直沿用至今，截至2002年12月议会虽已通过86项宪法修正案，但从未发生整体推倒重来，制定“新宪法”的事。印度宪法共有395条，1000多项具体条款，是当今世界最长的宪法，它的中文译本长达12万字。

印度宪法虽长，其要点有三。

1、公民的基本权利

这部印度宪法赋予全国每个人以同样的公民权。任何一个人，只要他是印度公民并且年满18岁，都有权参加选举。

每个印度公民都拥有的基本权利，还包括言论、表达、信仰、集会和结社、迁徙以及选择职业和行业的自由。这些权利保护每个印度人，使其避免由于种族、宗教、信念、性别等原因而受歧视。在法院这些权利是要强制施行的。

2、政府

立法机构：印度的政体形式是建立在全体成年人选举权基础之上的议会制。行政机构就议会的决议和通过的法案向由选举产生的议员负责。主权最终在人民。议会由联邦院(上院)和人民院(下院)组成。

联邦院：联邦院的成员不超过250人，其中12人由印度总统指定，除此之外则由选举产生。该院不得被提前解散。联邦院议员每两年改选三分之一，这些议员不是直接选举产生，而是按比例代表制原则，各邦分配的议席采用单一可转让选票的投票方式，由该邦立法议会议员选出;指定代表都是在文学、科学、艺术和社会服务方面具有专门学识或实践经验的人士。联邦院由印度共和国副总统主持。

人民院：人民院目前有成员545位，其中530位由各邦直接选举产生，13位由各中央直辖区选出。另外两位由总统指定，代表英裔印度人。如果不提前解散的话，人民院的任期自确定召开的第一次会议时算起为五年。人民院有自己选出的主持事务的官员——议长。人民院有权弹劾总统或对联邦总理提出不信任案。

行政机构：印度总统是国家元首及武装部队的统帅。总统由一个选举团选举产生，其成员来自议会两院和各邦的立法机构。总统任期五年，可连选连任。他通常并不以自提议案的方式行使宪法权力。宪法上的行政权力归总理领导的部长会议。部长会议对民选的议会负责。

副总统由议会两院议员联合选举产生。总统任命在人民院享有多数支持的人为总理。总统在总理的建议下任命各部部长。

总理只有在议会获得多数支持的情况下才能保持其领导地位。

司法机构：印度司法机构独立于行政机构，它是宪法的保卫者和解释者。最高法院是最高的司法权力机关。每一个邦都设有高等法院。民法和刑法皆有统一的法律适用于全国。

印度是一个由若干个邦和中央直辖区组成的联邦。印度各邦皆有自己的立法议会，在某些情况下还会另设次一级的议院。立法议会的所有成员都是由本邦全体成年选举人选出的。各邦首脑称作邦长。邦长由总统任命，其在邦内行使的权力与总统在联邦政府内行使的权力通常一样。与中央政府相同，各邦也有自己的内阁，由首席部长领导，并对民选的邦立法机构负责。

选举委员会：选举机构是集中于中央的一个依法设立的独立机关，称选举委员会。该委员会负责监督、指导和控制所有的全国议会选举和邦立法议会选举的选民造册工作，并安排实施选举事宜。

3、媒体

印度全部新闻媒体均属于民办。没有任何官方主管部门对于媒体的编辑方针进行限制和干涉。

这种体制决定了印度媒体一向以思维活跃著称。他们抨击时弊、揭露丑闻，成为印度三权分立之外的第四种政治力量。对于监督政府运作，增加国家管理的透明度起着重要作用。在同业竞争中生存发展的新闻媒体，由于有了公信力和信誉度，因而在印度社会的号召力和影响力也非常大。

报纸和杂志在印度具有独立地位，均为私人和财团所有。截至2007年底，印度有35595种以上的报纸，每天用100种以上的语言发行，总发行量9900万份，居世界第2位。其中有150种是大型报刊。印度还发行近40,000种期刊。

“全印广播电台”(AIR)和“国家电视台”(DD)归于一个由著名人士组成的独立团体经营，24小时通过卫星自由地向全国各地播放。

(二)1950年宪法的影响

印度宪法是一部相当完善的宪法，是印度民主政治的标志。它以国家根本大法的形式确立了三权分立、多党竞争、议会民主、新闻自由的宪政制度，同时规定公民的平等权、自由权、文化教育权和私有财产不可侵犯权。印度宪法主要影响表现在三个方面。

1、在议会民主制度下，印度各党派为了争取权力，目标直接指向议会的议席多少，而不是通过抓枪杆子、笔杆子夺权。印度政党之多可谓世界之冠，根据印度选举委员会的报告，印度第一次大选时，全国政党总数为192个，2009年第15届大选时，参选政党达1000多，注册选民超过7亿，4.4亿人投票，投票率为60%。

印度普选制下的社会动员迅速激发了广大民众的民主意识和政治意识，拓宽了政治参与面，并使印度成为一个高度政治化的国家。在大选中，印度民众始终保持了较高的政治热情，选举的结果基本上反映了民意。参加投票的比例一般都超过了60%。民众普遍参与国家的政治生活，不仅逐渐扩大了社会各个层面民主体制的建立，使各级选举形成了制度;而且打破了印度传统社会中特有的封闭性和落后性，促进了社会的变革和开放。这无疑代表了社会的进步方向。

2、印度议会民主制把各种政治力量纳入了合法的政治斗争轨道，从而避免了大规模暴力革命的发生。无论政治风云如何变幻，从1952年至2009年，半个多世纪的历次大选从未中断。每一次选举都保证了国家政权的平稳更迭和政府组成的合法性。这在一定程度上表现了民主政体对社会矛盾的缓解和调节能力。1989～1999年十年中，曾一度出现过政府更迭频繁，但这种不稳定并没有影响整个国家机器的正常运转，也没有影响国家重大政策的连续性，更没有导致中央政权垮台的局面。这一方面是因为具有较大弹性的民主政治体制有着保持政治基本稳定的能力;另一方面，印度在国家的政治活动中较好地保持了文官治国和军不干政的传统。军队始终保持了对整个国家而不是个别政治势力的效忠，这是保持政治稳定和国家统一的重要力量。

从半个多世纪的实践来看，尽管国内的政治力量对比和政治格局发生了重大的演变，民主政治经历了各种严峻的考验和挑战，但是它已在印度的政治生活中扎下了根基，得到了社会各个阶层，特别是新兴中产阶级的广泛认同，因为他们都在不同程度上与这种制度建立了利害关系，都想通过这种制度分享一部分国家权力。

世界上几乎没有任何国家像印度这样复杂，有着这样多的种族，相互之间无法用语言交流;宗教和文化习惯千差万别;各地的地形、气候和经济发展水平也大不相同。但印度却把自己最主要的弱点变成了优势。印度的办法是“多样并存的民主”。印度没有借国家团结的名义对多样性进行压制，却在制度安排中认可了这种多样性：所有的团体、信仰、爱好和意识形态都能和平共处、相互竞争。

这样做并非易事。印度不得不面对种姓冲突、不同语言团体之间权利的纷争、宗教暴乱以及分裂分子的威胁。尽管面对种种紧张与压力，但印度仍然是一个自由的多党制民主国家。

从圣雄甘地开始的印度领导人一直是民主的忠实倡导者，这一点对印度产生了很大积极作用。印度第一位也是在位时间最长的总理尼赫鲁用他全部的政治生涯向人们灌输民主习惯——那就是鄙视独裁者、尊重议会程序以及对宪法体系保持信心。

3、60年来，印度历经重重挑战但仍能生存下来并蓬勃发展，就是因为它找到了一个真理：如何在没有单一的权威的意识形态的情况下管理国家。举例来讲，印度允许所有宗教自由发展，确保没有任何宗教被国家赋予优势地位。

曾经有人预言印度实行宪政民主会导致国家各民族、种族大分裂，并乐观其“败”。但是，时至今日，已经没有人再认真谈论印度分崩离析的风险了。泰米尔纳德邦和米佐拉姆邦等边远地区的分离主义运动被一个简单的方法平静地化解：昨天的分离论者变成了今天的首席部长和反对派领袖。

不仅如此，印度的宪政民主绝不是少数人参与的游戏，它对劳苦大众最为重要。投票箱化解了种姓分化的潜在破坏力，低种姓中最卑微的人却能担任政府的高级职务。玛雅瓦蒂，一个“不可接触”的贱民女子，却三次作为首席部长统治着印度人口最为稠密的北方邦。

从更为广义的角度讲，选举广场的逻辑意味着没有任何一个团体可以支配其他人。在这里，只有选票可以决定权力的更替。

　　四、宪法的运行及波折

(一)宪政与分权

在民主制度的建立上，尼赫鲁是通过自己的巨大影响力，身体力行，率先垂范，通过开创先例的方式来建立民主的惯例与传统。从一定意义上说，印度宪法及宪政体制的巩固，应该得益于以尼赫鲁为首的第一代领导人在宪法初步运行阶段的宪政精神与工作作风。

印度社会、民族、宗教、语言的高度异质性、复杂性，对于印度的宪政民主制度而言既是一个优势也是一个障碍。各民族、语言、宗教共存于由一块单一领土构成的国家里的事实，必然要求国家在进行统治时去商量、说服、谈判、妥协与整合，而尼赫鲁作为第一代领导人中的最高领袖，恰恰是一位注重协商与说服的宽容的领袖，一位反对政治暴力的领袖。他曾经在一次演说中说道，“我能容忍因错误的原因而发起的运动，但这些运动必须是和平的、非暴力的。如果我们想要为我们的国家谋取一个伟大的未来，我们就至少必须在这个基本原则问题上达成一致：即在政治领域中我们将实践真理，且以非暴力的手段。”

政治生活中的这种非暴力的精神的普遍存在，事实上为政治斗争双方的乃至多方的谈判提供了一个必要的基础。1962年印度在中印边界战争中失败后，一些幕僚曾建议尼赫鲁宣布紧急状态，以帮助政府渡过难关。但尼赫鲁予以严辞拒绝，认为这种措施有违民主传统。

尼赫鲁很注重权力的制衡。他并不赞成将总理和执政党主席的职务合二为一，因为他始终认为同时担任这两种职务会互相干扰。1954年秋，他在连续担任了三年国大党主席职务后，不顾党内的盛情挽留，坚决辞去了国大党主席的职务。为了使宪政制度能够在印度得到巩固，担任总理职务后，他公开表示：“我不想让印度成为这样一个国家，千百万人对一个人惟命是从，我想要一个强有力的反对派。”在内阁会议上，他从不采取压制的方法，而是以说服的办法使反对自己观点的人接受他的意见。1951年前后，在他的努力下，国大党政府改变以往对共产党的压制政策，使共产党合法化，并反对一些邦取缔共产党的法令，使共产党成为印度的主要政党之一。

尼赫鲁在任时期一直保持着一种民主的领导方式，并把这种领导作风加以惯例化，最终形成了一种制度、一种传统。尼赫鲁本来完全可以以执政党和政治制度为代价，把权力高度集中在自己的手里，他本来可以运用平民主义的口号来取代这种正式的政治制度。而许许多多非洲国家和亚洲国家的领袖就是这样做的，并导致他们的国家为此付出了沉重的代价。然而，尼赫鲁没有选择这样做，因此，自由代议制度得以在印度生根。

(二)民族国家的语言问题

印度的语言问题是这个民族国家建设问题的要素之一。在印度宪法的起草过程中，对于语言问题作了回避，而独立后的20多年里，语言问题成了国家领导人不得不面对的问题。

语言问题包括以下几个部分：

第一，确立官方语言的问题：在印度宪法第八表中列举了14种语言为官方语言，1967年信德语也被列入其中。印度宪法第343条第1款规定，联邦官方语言为印地语，但在该条第2款又规定，在宪法实施后15年以内，一切使用英语的联邦官方场合仍然继续使用英语。因此按照印度宪法，在15年过渡期结束后到1965年1月25日为止，印地语将成为联邦场合使用的唯一官方语言。在过渡期间，印度政府推行了一种混合语言方案，即在学校中同时讲授英语、本地语和印地语，然而，这种混合语言方案还是遭到了一些邦的强烈反对，并认为这是大印度斯坦民族及印地语帝国主义式的扩张。1963年，印度通过了官方语言法案，印地语事实上已经变成了唯一的官方语言，但英语继续被保留为一种用于联系的额外的官方语言。

第二，建立语言邦的问题：印度独立后，这一问题马上就提上了议事日程。1952年讲泰卢固语的泰卢固族要求单独成立安德拉邦。1956年，印度通过了《邦重组法案》(the States Reorganization Act of 1956)，南方各邦的边界按传统语言地区进行重划，1960年，孟买邦一分为二，即现今的古杰拉特邦和马哈拉什特拉邦。此后，又陆续成立了一些语言邦，到1987年果阿邦(Goa)成为印度的第25个邦。

第三，少数民族语言地位问题：印度语言事实上按地位可以分为三个层次。第一个层次的语言是印地语和英语;第二个层次的语言是语言邦的地区性语言;第三个层次的语言是列于宪法第八表中的没有任何官方地位的各邦的少数民族语言。少数民族的语言如果能列于第八表中，会产生象征性的好处和物质利益。因此，到1961年的调查中，共有1652种语言第一次被完全列入。

这样，宪法制定过程中曾经加以回避的语言问题，在宪法初步运行阶段便得到了较为彻底的解决。

(三)十九个月的紧急状态

自1966年尼赫鲁的女儿英迪拉•甘地执政时起，政治生活中的一些现实问题就没有处理好。后来1975年她在宣布全国进入紧急状态的广播讲话中说：“我是否保有总理职位并不是重要问题。可是，总理是一个职权重大的职位，如果让那些并不以国家命运为己任，而仅为政治目的的人来把持的话，不论对民主主义或国家而言，均无益处。……在国家多难的时期，最重要的是维护国家的安定及统一，而不是争权夺利。因此，为了阻止国家受到侵扰，我不得不采取这一断然行动。”

英迪拉•甘地宣布国家进入紧急状态，这除了在国家统一、建立民主与社会革命这三者之间关系上处理不当外，还有印度文化中个人权威主义传统的残余影响。她是一位具有很强的权力欲望的威权主义领袖。正因为她认为她的权力是来自于对她父亲的继承，因而在她看来权力也就成了她的私有财产，她就不惜代价用尽一切手段来保护她的这份“财产”。这导致的必然结果是1975年6月26日宣布实施紧急状态。她下令逮捕纳拉扬、德赛等反对党领导人，同时还实行严格的新闻审查制度，剥夺公民的基本权利，取缔印共(马列)和国民志愿团等26个组织。在实行紧急状态不久后，她又利用许多反对派议员尚在狱中的机会，连续通过宪法第38和第39修正案。

这里也暴露出印度宪法本身的一个弱点，即：印度宪法的修正程序过于简单，以致于政府和强势力量容易利用这种简单的修宪程序来达到自己的目的。

印度宪法第368条第2款规定：“在议会两院中之任何一院提出议案都可以作为修正宪法过程的起点。该议案在议会各院审议时，如有议员总数的三分之二多数出席并参加表决，并获得议员总数半数以上投票通过，即应送总统。总统同意后，宪法即应根据该议案进行修正。”

在印度这样一个新生的民主国家，过于简单的修宪程序以及频繁的宪法修正终于未能阻止英迪拉•甘地的威权主义的集权野心，第42修正案的通过就是这种修宪程序的一个恶果。

第42修正案是一条长达20页并涉及59条宪法条款的修正案，它于1976年12月18日由总统批准通过。这条修正案的主要目的是：进一步保护英迪拉•甘地1971年议会选举以及她和她的追随者们未来的议会选举免于受到司法的挑战;加强中央政府对邦政府的权力，加强中央政府统治作为一个单一制度而非联邦制度的国家的能力;尽最大可能地防止社会革命法案——不管是用意真实的还是用以掩饰其威权主义目的的法案——受到司法审查的挑战;“修理”司法部门，以便使它在推翻英迪拉的政策时变得更加困难。这条修正案规定，议会通过增加、改变或取消的方式来修正宪法的权力应该没有任何限制，这一修正案本身不应该在任何法院以任何理由受到质疑，对基本权利修正部分的内容不应该受到司法审查。总之，这是一条集专政独裁之大成的内容庞杂的宪法修正案。

在实行紧急状态后不久，英迪拉•甘地就感受到了来自民主思想已经深深扎根于其中的全国人民的压力。1977年1月，她宣布解除紧急状态，这样，在印度实行了19个月之久的紧急状态就结束了。3月，在全国进行大选，国大党惨败，人民党获胜，印度又重新回到民主轨道中了。

总之，国家统一、建立民主与社会革命之间关系的处理问题是印度宪法在初步运行时必然要面对的问题，正由于对这一结构性原则性问题处理不当，所以它成了导致宪政挫折出现的主要原因之一。同时，过于柔性的宪法修正程序等变量要素的“合力作用”，终究导致了印度宪政挫折的发生。然而由于以尼赫鲁为代表的第一代领导人在建国之初开创的制度惯例与民主风气，所以即使在其女儿执政时期，印度的宪政民主制度受到了极大的损害，但印度人民终究可以在制度框架内，合法地把一位专制独裁的总理赶下台。

经历了1975～1977年间以紧急状态的实施为标志的宪政挫折，经历了1977年以德赛为总理的人民党政府取代英迪拉•甘地政府后，印度的宪政制度进入了一个巩固与深化阶段。

印度的宪政民主传统不能算是很悠久，但是通过第一代领导人的政策及自身努力，却创造出了这种宪政文化与传统。印度社会本是一个按社会等级与宗教信仰来划分的社会，因此它的政府就必须超越印度教，强调各个等级与各个宗教群体的团结。像印度这种多宗教的国家，只有实行世俗管理才能把各种政治力量以宪法的形式凝聚在一起，也才有助于消除影响宪政制度巩固的不利因素。

由此可见，在形成一个民族主义运动时对差异性与多样性的容忍是一个十分重要的遗产。现在印度这种传统已经深入人心，正如反对党联盟“人民阵线”领导人J.P.纳拉扬在反对英迪拉•甘地政府时所做的那样，他一方面号召其支持者举行大规模游行;另一方面，他又号召军队、警察以及公务员在拒绝服从英迪拉•甘地的同时，遵守宪法。

印度之所以会以和平方式较为主动地、代价较小地走出宪政挫折，其间是有深刻原因的。在印度这样一个国家，由于第一代领导人通过自己的行动把自己塑造成了一个民主制度的捍卫者、一位民主主义的领袖，而且整个印度社会也只接受这样一种具有民主精神的领袖，无论是整个国民还是历史都会很在意谁是独裁者谁是民主主义者。所以后来的政治领导人不得不沿着前辈们开创的民主先例继续下去，否则就成了政治集团的历史罪人。

即使由于主观所好或由于形势所迫而实行了专制，有朝一日，这种逆流必将得到彻底改变。印度的紧急状态其实就是威权主义传统与民主政治潮流之间的冲突，当民主政治已经发展成为历史潮流时，威权主义必将无所逃遁。正如因德尔在英迪拉的传记中所写的，“事实上她要挽回已经失去的民主领袖的声誉。她也很在意自己‘在历史上的地位’，不愿意被后世看成暴君，摧残了由其父亲通过多年的身体力行悉心培植起来的印度民主制度。她也许希望通过赢得预计于1977年3月份举行的大选，既恢复民主又稳坐最高权力宝座;她也作好了心理准备，必要时失去大选、失去权力以使民主回归印度大地。就在去世前两个月，她还时时把民主的恢复挂在嘴边。”

五、 政党政治逐步发展成熟

印度宪政制度走向巩固的一个重要标志是其政党政治逐步发展成熟。

从印度独立到印度人民院1989年第9次大选之前的这段时间，国大党长期控制着印度议会(人民院)的绝对多数，独掌政权，因此被称为国大党一党独大制。但印度宪法和法律并不限制其他政党的存在及其谋求执政的活动，在一党独大的同時可以多党并存。1957年，印度喀拉拉邦出现了第一个共产党执政的邦政权。在西孟加拉邦，从1977年开始，左翼阵线连续执政28年，是印度执政时间最长的地方政府，其首席部长巴嗒，是印共(马)中央政治局委员。这种多党并存的合法状况，为印度独立以后长期保持政治稳定，并为印度最终实现从一党长期执政到多党交替执政的转变提供了法制环境。

纵观印度政党政治的历史，可以分为四个阶段——

(一)1948～1964年，尼赫鲁领导着国大党和印度政府：

由于国大党在英国殖民时期领导民族主义运动的卓越表现和尼赫鲁本人在印度人民心目中的崇高威望，国大党理所当然地成为印度独立后议会中的第一大党和执政党。尼赫鲁及其领导下的国大党在印度独立以后单独执政了17年。

(二)1965～1988年，国大党继续执政，印度民主政治有走向专制的危险：

1964年5月27日尼赫鲁去世。不久，尼赫鲁的女儿英· 甘地当选为第三任总理。她采取以“消除贫穷”为核心的政治来动员占印度人口大多数的穷人。这将英•甘地推向了政治权力的顶峰。同时，她利用民众的支持，排除国大党的元老，代之以绝对效忠和维护她个人的官员;这些人同样在低一级上任命效忠于自己的人。致使原来国大党自下而上选举党的领导人的做法被自上而下层层任命党的各级领导的做法所取代。此举严重侵蚀了国大党地方领导人的民主基础。再则，为对付老一代国大党精英所组织的反对和指责，特別是纳拉扬领导的反对党于1974年组织全国性罢工，1975年6月26日英•甘地宣布全印度“紧急状态”，中止公民的民主权利，实行严格的新闻审查制度，逮捕了大多数反对派领导人。紧急状态持续19个月，英•甘地这一行动导致国大党支持率急剧下降和国大党內部加剧分裂。1977年大选惨败，使得国大党及尼赫鲁—甘地家族执政链条中断。

1984年的第8次大选中，由于英•甘地的遇刺，许多民众出于对其儿子拉•甘地的同情，同時也由于当时拉•甘地本人有“廉洁先生”的美誉，国大党以人民院403席，占总议席73.9%重新胜出。

(三)1989～2004年，印度一党独大体制的结束和两党制的雏形：

1989年，由于国大党在处理地区教派和外交事务上的失误，以及陷入“博福斯丑闻”，最终导致国大党在第9次大选中落败。印度政党政治进入国大党、印度人民党和全国阵线三足鼎立时期。在1989年12月至1999年4月的十年中，印度一共组织了八届中央政府，其中六届只执政了一年左右便倒台了，印度进入了比较短暂的政府频繁更迭时期。与此同时，多党制终于宣告了印度一党独大体制的结束。

1999年10月印度第13次大选中，以印度人民党为首的全国民主联盟在人民院543个竞选席位中占有356席。人民党及其联盟稳定执政，一直到2004年。

(四)2004年至今，印度两党制基本成功定型，民主宪政走向成熟。

2004年4月20日至5月10日印度举行了第十四届人民院选举。以印度人民党为核心的全国民主联盟只赢得了人民院543个议席中的185席，而国大党及其盟党赢得了217席。根据印度宪法中的简单多数原则，国大党获得了联合其他党派组阁的权力。

2009年4—5月，印度进行第15届人民院选举。选举结果，由国大党领导的联合进步联盟获得262个议席，以十分明显的优势胜出，再次组成联合政府。印度人民党只赢得116席，为最大的在野党。

这样，经过50余年的长期发展，宪政民主制度经过了初期的不确定状态，在印度基本上算是根深叶茂了。多党竞争、胜者轮流执政，标志着印度宪政民主制度已经成功定型。

六、政治力量的多元化

印度多党竞争局面形成的具体原因在于政治力量趋于多元化。

议会民主体制在很大程度上表现为选票政治。选举的竞争性使各种社会集团都在为获得政治权力去争取选民，即使是那些原来政治上消极或被排除于政治活动之外的社会集团也被动员起来卷入了国家政治，从而使印度成为高度政治化的国家。在这个由众多种族、语言、宗教、种姓构成的多元性社会中，不同的社会集团在争取和维护自己利益的过程中不断集聚并形成了各自的政治势力。长期以来，政治宗教化、种姓化和地方化已成为印度政治发展的显著特点。在印度当今的政治舞台上，代表不同宗教、种姓和地方种族的政治势力正在崛起并从三个方面使政治力量不可避免地走向了多元化的发展趋势。

(一)印度教民族主义势力的崛起

在国大党走向坎坷的同时，具有民族主义和印度教教派色彩的印度人民党却迅速崛起。该党通过唤起广大民众对印度教传统文化的宗教热忱和强烈的民族主义感情而赢得了政治上的支持，迅速发展壮大了自己的政治力量。该党在人民院的席位由1984年的2席猛增到1989年的86席和1991年的119席。在1996年的大选中，该党获得161席，成为议会第一大党并组织了政府。在1998年的大选中，印度人民党获得179席，再次成为获得人民院席位最多的政党，与十几个小党共同组成了联合政府。在1999年的大选中，该党获得182席，第三次与其盟党组织了新政府。印度人民党在其成立后的最初几次大选中的得票率也反映了该党力量的增长和在选民心目中地位的提高。从第九次到第十三次大选，它的得票率分别为7.4%、1.5%、20%、25.5%和23.8%。

印度人民党在1998年选举中获得的选票情况表明了该党在印度教徒中的支持基础正在不断扩大。该党不仅继续获得了高等种姓半数以上的选票，而且成了获得较低种姓选票最多的政党。该党原来的社会基础主要是城市中有文化的印度教徒，但后来不论在城市还是在农村的印度教徒中，都是获得选票最多的政党。在有文化的印度教徒选民中，其支持者最多。

印度人民党在民众中的吸引力和号召力越来越强，有其深刻的社会背景。上世纪80年代以来，印度出现了一股强大的印度教复兴思潮，一种新的印度教认同正在确立。印度教复兴主义的积极分子常常是成功的商人和官员，印度新闻界称他们为“身穿藏红色衣服的雅皮士”。90年代初其支持者越来越多地来自印度稳健的中产阶级印度教徒、商人、会计师、律师和工程师，以及来自高级文官、知识分子和新闻记者。

印度人民党利用这种思潮提出了自己的意识形态和政策主张。在政治方面，该党批评国大党压制民主和政治腐败，提出了“政治应以价值为基础”的主张。价值在这里具有很强的宗教色彩，意味着只有印度教的价值才是医治印度政治弊病的灵丹妙药。在经济方面，印度人民党批评国大党的面向西方的发展战略威胁了印度文化的生存，主张用圣雄甘地的社会主义和经济民族主义取代尼赫鲁式的社会主义。在文化价值观念方面，该党主张靠印度教文化的复兴实现国家的强盛和民族的振兴。

(二)低种姓政治力量的觉醒

种姓制度在印度已经沿袭了几千年，至今仍然植根于印度社会之中。种姓制度是印度教的产物，有其深刻的神学基础。虽然印度教没有教会、教团和教阶等严格的组织形式，但是种姓制度具有相当的号召力和凝聚力，因此它们自然成为政治势力重要的社会基础和政治斗争的工具。

在印度社会的等级结构中，宪法上的表列种姓和表列部族是处于社会最底层的劳苦民众，也是两支人数庞大的选民队伍。据1991年的人口普查，表列种姓人数为1.38亿，表列部族人数6780万，两者之和达两亿多，占了当时全国人口总数的1/4 。 教育的普及、媒介的扩大和选举制度的实行，大大促进了低种姓政治意识的觉醒。他们越来越认识到政治权力的重要性，要求在政治、经济和社会方面获得平等权利和地位的呼声越来越高。高等种姓和“大人物”逐渐失去了在政治上支配中、低种姓的能力。早在上世纪五六十年代，一些较低种姓就已经通过政党政治的合法性成功地挑战了婆罗门等高等种姓在政治领域里的支配地位。70～80年代，在印度的北部和西部地区，中、低种姓要求分享高等种姓权力和地位的斗争也开始高涨。例如，在北方邦和比哈尔邦就出现了分别代表中等种姓和低等种姓利益的政党。

由于低种姓在人数上占有优势，因此很快就形成了不可忽视的政治力量，并能够在邦议会选举中获胜成为执政党。一些受过高等教育的低种姓青年积极参政并成长为颇具影响的政治领袖。从中央和各邦议会议员的社会、经济背景来看，政治权力正在从城市的高种姓手中转向农村的中、低种姓手中。低种姓作为一种政治力量的崛起，必然对其它表列种姓、表列部族等社会贫弱阶层产生示范效应。从社会发展的角度来看，低种姓的崛起和参政是印度民主进程中的一个重要方面，它不仅会对未来的政治发展和政治力量对比产生重大影响，而且已经对沿袭了几千年的种姓制度构成了致命的挑战。最后彻底埋葬这一丑陋制度的必然正是这支力量。

如今一些不了解印度社会进步现状的邻国人往往还用等级森严的种姓制度来描述印度“很落后”，殊不知，南亚早已旧貌换新颜了。种姓制度不仅自印度独立之后即被废除，而且经过半个多世纪的社会变迁，对低种姓的歧视行为已经变“臭”，为人所不齿了。低种姓人群的合法权益受到法律保护。譬如说，印度宪法规定为“表列种姓”和“表列部落”按其人口比例保留上大学和进政府机构工作的名额。这种“优惠”甚至发展到有可能被滥用的地步。据《印度时报》2011年6月26日报道：在印度德里大学招生环节中，爆出一些考生为获得学校录取而假冒“低种姓”的事件。

(三)地区政治力量的增强

印度政治地区化的发展趋势有着深刻的历史背景。历史上的印度始终处于外族入侵和列国纷争的分裂局面，它几乎从未实现过国家的完全统一，因此也从未建立过强大的中央集权统治。 英国殖民主义者声称统一了印度，但在约五分之二的领土上仍有数百个大大小小的土邦以独立或半独立的形式林立于次大陆。长期的王国林立和地区政治势力割据不仅使印度人形成了根深蒂固的地区意识、种族意识和语言意识，而且也使印度的政治文化具有很大的多元性和分散性。

印度独立后，虽然名义上实行联邦制的国家结构，但是联邦政府为加强国家的统一而采取了中央高度集权的作法，中央与各邦的矛盾一直比较突出。上世纪50年代中期，印度政府在国内少数种族的强烈要求下，按照种族/语言的原则划分了各邦。这种划分一定程度上缓解了种族之间的矛盾，但同时也助长了地区种族主义的发展和政党政治地区化的趋势。

印度的地区政党一般都是代表某一邦的地区利益或者是某一特殊种族/语言、宗教或种姓集团的利益，因此在地方上有着深厚的社会基础。在某些邦，如泰米尔纳德邦、印控克什米尔和西北部地区的所有邦，全国性政党的力量基本上没有什么影响。一些所谓的全国性政党，如，大众党(BSP)、平等党(Samata Party)、印共和印共(马)实际上也只具有地区特征。上世纪80年代以来，越来越多的地区政党的实力和影响不断增强，有的在本邦建立了政权，有的成了邦内最大的在野党。从90年代以后的几次大选结果中，可以明显看出地区政党在中央的力量也在不断增强。地区政党在人民院的席位从1991年的55席依次增加到1996年的110席，1998年的168席和1999年的222席。它们的得票率也从1991年的15.1%增加到1999年的23.6%。

地区政党势力的上升大大削弱了全国性政党的势力。由于地区政党在人民院获得的席位越来越多，全国性政党只有在地区政党的支持下才能上台执政。中央政府的命运在很大程度上取决于地区政党对它的支持与否。这种情况大大增加了中央政府对地区政党的依赖性和小党为了地区的利益向中央政府讨价还价的能力。印度政治权力地区化和分散化的趋势不仅导致中央对各邦控制能力的削弱，而且可能使国家的一部分权力从中央向地区转移，形成邦政府权力坐大的情况。目前，在一些重大的国家政策，甚至对外政策方面，邦政府有了越来越多的发言权。中央和各邦的权力平衡正在被打破，印度中央高度集权的联邦体制有可能转变为真正的联邦制。

正是政治力量多元化的趋势导致了印度多党竞争的政党政治日益成熟和不可逆转。

七、宪政的活力

在宪政民主建设落后的国家，对于宪政民主制度了解不多、顾虑重重，往往有一种谈虎色变的落后意识。有些人误以为一搞宪政民主就会导致民族分裂、经济发展缓慢、引起社会动乱。而印度的现实恰恰否定了这种落后意识和误解。

如今，宪政民主体制已在印度的政治生活中扎下了根基，得到了社会各个阶层特别是新兴中产阶级的广泛认同。印度的经验再一次表明，宪政民主体制具有较大的弹性，对缓解社会矛盾有较强的协调能力。通过宪政民主制度，各种政治力量纳入了合法的政治斗争轨道，避免了大规模暴力事件的发生。印度仰赖这样一种制度，得以通过事前的充分协商和社会各集团的利益诉求，使社会矛盾适度释放，不至于因长期积累酿成不可收拾的大动乱，从而保持社会的基本稳定。政府作为定期获得人民授权的公仆，也不得随心所欲、胡作非为、折腾社会。在印度从来没有出现过类似中国那种针对千百万知识分子的“反右派”运动;在印度的宪政条件下，也不可能“高举三面伟大红旗”，胡搞大跃进、饿死几千万人;印度从来没有一个党、一个领袖能够亲自发动和领导一场轰轰烈烈的“文化大革命”，导致整整十年的全国性浩劫及“最高权力机关”全国人大停摆十年。因此，宪政民主被各界视为印度长期发展的可靠的制度性保障。

当然，任何制度都不可能是天然完美无缺的。宪政民主的推行，难免有一个逐步完善的过程，印度也不例外。在不尽人意的现实面前，倒退没有出路，出路就在于努力完善。民主制度本身，也是提高民主质量的最佳途径。正像美国大师杜威先生所说：“当民主有病时，加重民主成分便药到病除。”例如，印度民众对于尼赫鲁—甘地家族权威崇拜的传统，正是在多党竞争中才得以逐渐淡化。

由于开国领袖尼赫鲁在经济体制上偏好苏联模式，印度搞了四十多年的计划经济，导致庞大的国有经济长期效率低下，政府管制无孔不入。在苏联瓦解之后，通过艰苦的经济改革，印度经济才摆脱了旧的模式。从1991年开始，印度经济逐步从政府管制中松绑，在自由市场中翱翔。幸亏印度宪法从来就保护私有财产，并拥有较完备的法治体系，故私有经济的发展如鱼得水，没有体制性的障碍，没有“所有制歧视”问题。在印度国内，服务业和高科技领域生机勃勃的创新型私有企业正在逐步获得全球竞争力。目前印度私有企业产值已超过GDP的60%。

印度政府在“十五计划”中，将2002—2007年的经济增长率定为8%，已经完全实现。尔后，2008年增长率达到12.7%。后来同样是受到世界金融风暴的影响，2009年第一季度中国的经济增长率为6.1%，而印度为8.9%。

此外，印度在教育和医疗方面创造了诸多优势。

印度教育经费占GDP的比重，2003年便已达到5%，远高于中国(2006年尚不足3%)。印度从幼儿园到高中，全部免费，公立大学有补贴，私立大学学费与世界各国相比也很便宜。印度高等教育规模在世界上名列第三。

印度全民享受免费医疗。国立医院不但基本治疗全部免费，而且治疗期间，还可以享用医院提供的免费食物。私立医院虽然要收费，但按照一般国际标准衡量，价格仍然是相对便宜的，以致于大批西方国家的患者不远万里前往印度求医，形成一道亮丽的风景线!

印度经济改革的起步比中国晚了13年，印度经济和中国经济你追我赶，都在崛起之中。“龙象共舞”的图景已经成真。

然而，中印两国的崛起，在国际上的接纳程度却有很大的差别。全球“中国威胁论”甚嚣尘上，却未闻“印度威胁论”。对于印度经济的快速增长，世界不仅没有顾虑和猜忌，美国、日本和西欧国家还纷纷予以协助和鼓励。这究竟是为什么?待遇如此悬殊，关键究竟何在?说透了，就在“宪政”二字。

看来，宪政问题不仅涉及内政，而且涉及外交，涉及一个国家的国际地位和历史地位。