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核心提示：在澳大利亚外交部长卜卡首次访华的时候，他与喜欢援古证今的中方外交部长谈起了澳美联盟的历史。本文还就黄岩岛对峙发表了旁观者的看法。 原文： China throws book, but Carr parries with chapter and verse 作者：Peter Hartcher 发表：2012年5月22日 本文由” 译者 “志愿者翻译并校对 【插图： John Shakespeare】 众所周知，中国领导人喜欢给外国人讲历史，所谓援古证今。上星期，卜卡（Bob Carr 译注：澳大利亚外交部长）把讲台调转了方向。 中国利用卜卡上任外交部长后首次访华的机会，就澳美加强联盟对他施展压力。澳大利亚允许美国海军陆战队驻扎澳北领地，中国外交部长杨洁篪对此决定的反应是用极为强烈的外交言辞向卜卡表示这种”冷战时期的同盟”已经过时了。 在超级大国相互敌视的冷战年月，澳大利亚选择与美国站在一起，共同遏制美国的敌人。杨洁篪言下之意是，要么是澳大利亚的行为荒唐之至，要么就是堪培拉政府心怀敌意。 深谙历史的卜卡可是有备而来的。”我对杨外长这样说，了解中国历史可以理解中国的行为，这对澳大利亚同样适用。” 他提醒杨洁篪，无数中国领导人都喜欢讲明朝时郑和下西洋的故事。郑和率领威武强大的中国舰队远航至印度和阿拉伯，但是他却没有占领任何领土。 中国领袖们想用这段历史说明，就像明朝的时候的那样，今天的中原帝国对其他国家的领土不存有任何意图。”我指出的一点是，澳大利亚支持与美国联盟，其根基非常深厚。”卜卡接受《悉尼晨锋报》采访时说，”澳大利亚因人口稀少，国土辽阔，一直以来渴望能有实力强大的可靠盟友。1905年日本打败俄国之后，澳大利亚感到暴露空旷的北部疆土是其软肋，为此迪肯（Alfred Deakin 译注：1903-1910年的澳大利亚总理）向美国寻求支持。” 曾经历任三届澳大利亚总理的迪肯于1907年邀请美国白色舰队（Great White Fleet）的16艘战舰来澳访问。时任美国总统罗斯福（Teddy Roosevelt）欣然应允。 卜卡然后又带领杨洁篪重温了澳大利亚的二次世界大战历程。1941年，随着英国号称”无法攻破的堡垒”的新加坡即将在日本进攻下沦陷，澳大利亚总理科廷（John Curtin）向美国寻求保护，并发表了一段家喻户晓的讲话： “我要明确地说，就澳大利亚与英国的传统纽带和亲密关系而言，我们不会因需要仰仗美国而感到伤心痛苦。” 卜卡又谈到，澳大利亚在1951年决定加入太平洋安全保障条约（ANZUS 译注：澳大利亚、新西兰和美国安全条约），从而把在二战期间与美国建立的同盟关系带入了冷战时代。”美国军队以北领地作为换防地点是这种同盟关系的自然发展。我当时是这样阐述的。”卜卡说，”驻军最多不超过2500人，人数并不多。去年澳大利亚来了14,000名美国士兵参加’护身军刀’军事演习，没有引起外界的关注。” “这不是一个军事基地，只是换防地点。与美国在日本、南韩和关岛驻军数量相比，真是小巫见大巫，而且这些地方远比（澳大利亚）靠近中国。” 卜卡观点的主线就是，在安全保障问题上，澳大利亚与美国保持亲密关系是现实生活中的正常现象和不可改变的结果，并非是应对中国崛起的突然反常举动。 除了杨洁篪的言辞强烈外，种种迹象表明，虽然中国领导人们对澳美关系表示不悦，但都没有发出要对澳大利亚的关系作出重大改变的信号。 在接见卜卡的四位高级国家领导人中，三人提到了澳美加强军事关系的问题。其中二人对这个话题一笔带过，未作详谈。副总理李克强是第四位接见卜卡的领导人。他的级别最高，而且预计今年下半年会被提拔为总理。李克强对（澳美关系）强化只字未提，表明这并不是（中澳）两国关系发展中的重大障碍。 然而，对历史的观察并非总能让人从过去看到它的未来延伸方向。国家命运可以被随时重塑改变。 亚太地区的历史每天都会因为这一地区国家政府的决定而被重写。 如果中国确实担心其他国家正在结成攻防同盟，北京政府自己就可以左右这一趋势。 卜卡访问北京期间，中国和菲律宾正在为南中国海的领土纠纷问题剑拔弩张。 4月10日，菲律宾海军在斯卡伯勒浅滩（中国称”黄岩岛”）海域与中国渔船发生冲突，引发两国对峙。 之后矛盾升级，持续至今。这座礁石小岛距离菲律宾160公里，中国距该岛的距离是菲律宾的五倍。它是南中国海中诸多可能让中国与邻国擦枪走火的热点之一。 “斯卡伯勒浅滩争端不仅仅是为了一堆石头而发生的斤斤计较。”评论员菲利普·布朗宁（Philip Bowring）这么说，”这给许多国家敲响了警钟。”他表示，中国以”咄咄逼人之姿”对待该地区中相对弱小的国家之一，这让地区内的许多政府首脑愈发焦虑不安，担心不断强大的中国会伺机挑衅其他国家。澳大利亚和美国在这场争论中没有站在任何一边。上星期，卜卡简明扼要地对中国外交部长表示”由于60%的澳大利亚出口运输都要途经这片海域，我们再次重申航行自由原则，并期望两国遵照国际法律和平解决争端。” 问题是，中国在南中国海问题上不接受国际调解和国际司法管辖。他们只与纠纷国作一对一的交涉。中国发展壮大的同时，八个与中国存有领土纠纷的国家相对变得更加弱小，也就更加紧张。 中国在海事行为中另一个让人担心的方面是，它拒绝接受美国主动提出为其发展出一套处理海上事件规则的提议。美国和俄国海军共同建立了这一机制，目的是防止轻微摩擦被意外地提升为大打出手的全面战争。 中国的倔强固执让其他国家担忧。对中国意图的疑虑促使澳大利亚和其他一些亚太地区国家向美国寻求保护。 如果中国为此而龙颜大怒，缓解这些疑虑本在其能力范围之内。中国需要做的不是在文字上博古论今，而是以实际行动载入史册。 相关阅读： 点击阅读” 南中国海 “时事专题 本文版权属于原出版公司及作者所有。©译者遵守知识共享署名-非商业性使用-相同方式共享 3.0许可协议。 译文遵循 CC3.0 版权标准。转载务必标明链接和“转自译者”。不得用于商业目的。点击 这里 查看和订阅《每日译者》手机报。 穿墙查看 译者博客、书刊、音频和视频

  选择字号： 大 中 小 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　本文共阅读 4 次 更新时间： 2012-05-28 21:57:33 戢浩飞：法治政府指标评估体系研究 进入专题 ： 法治政府    ● 戢浩飞       【摘要】法治作为一种治国方略已深得人心，法治政府作为一种社会实践正如火如荼。但何为看得见、摸得着的法治政府，似乎遥不可及，法治政府指标评估体系正是适应这一形势需要而产生。法治政府指标评估体系的基本理论是什么，如何将其置于现实的法治实践中进行考察，如何建立一套科学而合理的法治政府指标评估体系？用比较法学、实证法学等研究方法就这些基本问题进行探讨，是有益的尝试。     【关键词】法治政府；指标评估体系；建构          2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，庄严提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。随后各地各部门积极贯彻落实，法治政府建设取得了可喜的成绩，法治之风深得人心。当前法治政府建设步入攻坚阶段。一方面，经过六年多的努力，法治政府已初具模型，建设法治政府日益成为共识。另一方面，法治政府的进程依然艰难，何为看得见、摸得着的法治政府似乎遥不可及。因此建立一套科学而合理的法治政府指标评估体系尤为必要。它可以科学、客观地评估法治政府建设的基本动态，为建立现代化的法治政府提供一个有参考价值的标本。          一、法治政府指标评估体系的基本理论          法治指标作为社会指标的一种，是在“社会指标运动”兴起的背景下进入了人们研究的视野。1作为一种认识方法，法治政府指标评估体系是对政府法治建设实践的深刻检验，也是推进理想法治政府模式的重要方法。     （一）法治政府指标评估体系的理论基础：法治政府的普适性     “法治政府的建设从来没有划一的模式，各国地方性、知识和经验的差异性构成了制度资源的多样性。但这并不排除借鉴别国经验的重要性。法治的多样性是以某种一致性的共识为前提的，否则就失去了制度的比较意义。”2随着各国法治实践的发展，现代各国法治政府建设在保持各自特色的同时，开始在实质上走向统一，在形式上相互借鉴。     从价值角度看，法治政府追求的是公平、正义、自由、人权等价值目标，并最终要实现一种良性的社会秩序。正如有些学者所言“现代法治的核心价值意义则是相通的，即：确信法律能够提供可靠的手段来保障每个公民自由合法地享用属于自己的权利，而免受其他人专横意志的摆布。法制现代化进程无疑反映了法治价值的增进的趋势。这是人类社会共同法治思想与理性追求。法律发展国际化趋势的价值底蕴即在于此。”3行政法治的出发点是规范行政权力，归宿是保障权利和自由。因此法治政府旨在维护人的尊严与价值、旨在保障人的自由权利，从而最终形成和谐的良性秩序。     从文化学角度来看，法治政府作为一种法律文化形态，其基本内容是确定的，它是人类文明的共同成果。美国著名法学家庞德认为：从过去看，法律是文明的产物；从现在看，法律是维护文明的手段；从将来看，法律是推进文明的手段。作为文化现象，法治政府理论必然具有一些代表全人类共性的文化因素，“人类文化正是在互相吸收、互相包容、互相渗透中，吸取精华，剔除糟粕，不断得到繁荣与发展。法律文化也是如此。”4因此，法治政府应当是民主型政府、有限型政府、治理型政府、责任型政府、平权型政府。5     从技术角度来看，法治政府更具有普遍性、共同性。“法治在运行过程中，是有许多操作技术的内容的，如立法技术、执法技术、司法技术等等。这些内容具有一定的中立性、中介性和规律性，可吸纳性较强。”6法治政府的技术性突出地表现在评估指标体系上，法治指标具有技术指数的共性，法治指标的内容比较客观、法治指标的类型比较科学、法治指标的来源比较正规、法治指标的计量方法比较科学等。早在2008年7月，美国律师协会联合国际律师协会等律师组织在奥地利维也纳举办了“世界正义论坛”，明确提出了“法治指数”，旨在形成一个全球的统一规范，用以衡量一个国家遵循法治的程度。7     （二）法治政府指标评估体系的技术基础：法治指标的功能     法治指标的功能是指法治指标在体现依法行政与法治政府建设的关系上，在描述、反映、比较、评价法治政府实践的作用上，在认识法治政府建设所充当角色问题上所发挥出的作用。它是法治政府的本质性问题的必然反映。法治指标的功能具体表现在以下方面：     1．认知与评价功能，这是法治政府运作的基础。法治指标的认知功能，主要说明“是什么”，这是判明法律现象和法治实践水平的关键。认知功能表现在：可计量性；概观性；现实性。8法治指标的评价功能是指法治指标能够科学评定各级行政机关推进依法行政的成效，既可以对特定国家和地区法治政府建设的水平作出恰当、准确的评估和定位，也可以对不同地区、不同部门的依法行政水平进行排位，比较和彰显不同地区、不同部门建设法治政府的努力程度及推进成效。9     2．认同与引导功能，这是法治政府发展的动力。法治指标有助于树立科学的、清晰可辨的奋斗目标，从而引导规划最佳的基本方案，进而形成对法治指标的普遍认同，从而激发起为法治政府建设竭尽全力的意向。从宏观上讲，法治政府的指标体系通过变虚为实、变抽象为具体，并通过宏观与微观的结合，把法治政府的原则要求转化为易于操作、易于判别的具体标准，引导各级行政机关及其工作人员朝着一个共同的方向努力，形成推进法治政府建设的内在驱动力。     3．内化与升华功能，这是法治政府深化的源泉。法治政府指标的构建及实践，形成了包括各级行政机关、公务员及社会大众共同的、互通的法治指标、法言法语、法律制度，从而构成了一个可以相互交流、沟通的法治平台，公民自觉地与法治政府融为一体，政府与公民相互依赖、良好合作。通过法治指标的实践，法治政府所独有的法情、法理、法效等内涵已经得到了升华，形成了社会普遍知法、信法、崇法的良好风尚，内化并升华为公众的成熟、理性的法治习惯，法治政府已然是全社会的共同追求目标。     （三）法治政府指标评估体系的现实基础：法治发展的形势     首先，这是《全面推进依法行政实施纲要》的客观要求。《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，用十年左右基本实现建设法治政府的目标。法治政府建设作为一个综合性、系统性的工作，目前已经进入倒计时，如何衡量、考核一个政府是否是法治政府？法治政府的评估如何进行？这是需要迫切解决的现实问题。     其次，这是解决法治政府实践中出现的问题的需要。经过几年的发展，我们清醒地看到，在建设法治政府的过程中出现了一些问题与阻碍，突出地表现在如下方面：其一，“口号化”法治政府建设现象突出。有些地方，特别是领导干部将法治政府建设作为时髦的、抽象的口号，停留在口号上、形式化。其二，“片面化”法治政府建设现象出现。有些地方把法治政府建设简单地理解为是政府的法治建设，形成了政府重视、部门轻视的“强政府、弱部门”的片面化建设局面。最后，“盲目化”建设现象严重。除少数几个地方外，10大多数地方的法治政府建设缺乏量化的、可操作性的具体指标体系，盲目性比较大。     再次，这是适应世界贸易组织的客观需要。“中国入世不仅是个政治与经济问题，在某种程度上它更是个行政法治问题。”11客观地讲，我们建设的法治政府离WTO的要求还有差距。正如学者所言：“当下中国社会的普遍共识是：世界贸易组织规则的主要约束对象是中国各级政府，规范政府行为将是中国入世后必须坚持的最大持久战。”12而法治政府指标评估体系，是建设法治政府最基本、最重要的条件，更是适应加入WTO后新形势的需要，是推动中国跻身于世界先进民族之林的必然要求。          二、法治政府指标评估体系的实证分析          “就不同国家和地区对法治的实践，有不少研究作过其指标或指数的厘定。当中有地区性的，也有世界性的。”13限于篇幅和资料的关系，本文只探讨法治指标的发展概况、“世界正义论坛”的法治指数体系、我国香港的法治指数及杭州市余杭区的法治指数体系。     （一）法治指标的发展概况     随着各国研究的深入，运用法治指标评估和分析法律现象的范例不断增多，指标体系的评估方法也得到日益广泛的认可，但相对独立的法治政府指标体系却并不多见。早在1968年，美国学者伊万（W. M. Evan）建立了一个法律指标体系，该体系包括70项具体指标，其中法律指标主要包括以下7个：每1 000人口的法律学生数；每1 000人口的法律教授数；每1 000人口的律师数；每1 000人口的立法数；离婚率；自杀率；违法率。到上世纪70年代，美国斯坦福大学法学院梅里曼（J. H . erryman）等三位教授从事法律与发展的专项研究，将法律制度分为立法、行政、司法、私法行为、法律执行、法律教育和法律职业6个方面。这个法律制度分析实质上就是他们设计的评价一个国家法律制度总体状况的法治指标体系，每个方面从机构、工作人员、程序和消耗资源等4方面研究。14     特别值得一提的是，2005年世界银行正式发表《国别财富报告》，明确提出了“法治指数”这个概念，用这一概念评判一国人民守法意识的意愿及该国法律制度的信任程度。但是该法治指数并没有系统化、具体化的操作指标，只是以此作为衡量一国无形资产、国家整体财富的标志，属于局部性的指标设计。15     近年来，随着视野的开阔和认识的深化，特别是国家按照社会系统工程的思路在各个领域推行目标管理模式，法治指标作为一种衡量标准和研究方法在国内得到了较为广泛的应用，实证性的法治指标应用体系日益增多。尽管相关法治指标的开发研究工作在一些省市相继启动，但系统化的法治政府指标评估体系却不多见。16     下面将重点介绍“世界正义论坛”的法治指数体系、我国香港的法治指数及杭州市余杭区的法治指数体系。     （二）“世界正义论坛”的法治指数体系17     “世界正义论坛”正式提出“法治指数”，并号召各国政府和非政府组织做出长期承诺，一同促进法治在世界各国施行，把法治指数作为评估一个国家法治状况的体系。     1．研究目的。法治指数体系旨在形成一个全球的统一规范，用以指导各国政府、社会、民间组织等共同推进法治，并作为衡量一个国家遵循法治程度的标准。指数力求具备通用的普适性，不同的社会背景，不同的经济、文化、政治体制都可以适用。     2．发展动态。正式形成了法治指数的试行版本（Version 1.0 of the Index），并完成了在阿根廷、澳大利亚、哥伦比亚、西班牙、瑞典和美国的初步试点。第二轮试点将计划在利比里亚、坦桑尼亚进行。世界正义工程预测将用三年的时间完成在100个国家对法治指数的运行。在每一个试运行的国家，将形成一份正式的法治指数运行报告。     3．法治指数的基本内容。法治指数的试行版本，由4个主体部分（对应4个基本原则）、13个一级指标、50个二级指标所组成。     第一部分：宪法性的或习俗性的（正式的或非正式的）基本规则，这些基本规则为政府、政府官员及社会组织所普遍遵循。它由4个一级指标构成，分别为：指标1，宪法或法律对政府及其官员所作出的限制，而宪法和基本法律是政府、政府官员、社会组织所必须遵守的；指标2，公共机构和非政府组织的检测指标，这些指标旨在对政府、政府官员的权力进行限制；指标3，政府在承担义务方面所扮演的国际法角色，一方面涉及管辖范围内的自然人和法人待遇，另一方面则是与外国政府和外国法人的关系；指标4，责任方法，法治指数能确保政府官员、社会组织为其错误的行为承担责任。     第二部分：阐述法治是以明确、公开、稳定、公平和保护基本权利（包括生命权和财产权）为基础的体系。它由5个一级指标组成，分别为：指标5，法律的明确、公开、稳定性，具体而言，对于公众来说，“法律是什么”、“哪些行为是法律允许的”、“哪些行为是法律禁止的”；指标6，法律的客观、公正性，法律只有在没有创设专横或无理性的歧视内容下才是公正的；指标7，基本权利的法律保护；指标8，保护公民安全的法律，既包括使公民免于不公平对待或者惩罚的法律，也包括处罚犯罪、保障人民的法律；指标9，私有财产安全保护的法律。     第三部分：法律在制定、执行和适用中所具有的适应性、公正性及效率性。法律具有强制力，能够公正地被执行。它由2个一级指标组成，分别为：指标10，法律在制定、执行及适用的过程中公众所易接受的范围、程度；指标11，法律被公正、有效率的执行和适用，具体包括：法律不是为了政治利益等而被恣意、有偏向地加以适用，法律不需要公众官员或私人利益施加不适当的影响等。     第四部分：法律人群体的角色、定位。在司法公正的实现过程中、在法律统一体构建过程中，法官、律师等法律实际工作者扮演了重要角色，必须拥有具备各方面知识的、胜任的、独立的、道德操行良好的律师和法官。它由2个一级指标组成，分别为：指标12，确保大量的法官、律师和法律实际工作者，包括公诉人员、相关的帮扶人员等；指标13，确保任何个人在通向正义过程中不可否认的所需建立在经济基础或社会地位上的程度。     4．指数分析方法。对现行法治指数的分析，包括以下方面：     （1）全面客观原则。法治指数中参照现有的大量国际数据资源，包括各国的风俗习惯、社会治理、政府腐败、人权保护、透明度等方面，还从现存的国际标准和准则中，采纳今后可以用以衡量各国法律系统的指标。被采纳的指标不求穷尽，而是力求搭建起描绘法治关键功能的框架。     （2）指数来源的多样性原则。法治指数体系中，有些指数来源于对不同群体的调查和民意测验的结果，有些指数直接起用国内专家团体的数据，有些则依据普通公众的看法。     （3）法律规定与实际执行情况相结合的原则。法治指数强调，衡量一个国家遵循法律的程度，既着眼于法律法规条文，还要关注实际的执行情况。指数要求检验现存的正式法律系统，并对存在于非正式法律系统中的问题给予告知。     （三）香港的法治指数体系     在香港社会服务联会的倡导及赞助下，一项旨在调查确定香港的法治指数的研究在2005年得以开展和实施。下面从几个方面对香港的法治指数体系作一简要介绍。18     1．研究目的。法治指数体系的目的是要建立一个香港的法治指数，该指数可在不同的范畴内使用。该指数既可以作为香港法治发展的指标，也可以为改善香港的法治提供适用的讯息，还可作为比较香港和其他社会法治发展的基础。     2．评估的主体。法治状况的最终评估与分析由行内专家负责，包括随机拣选的政府官员、执法官员、法官、立法会议员，以及法律专业人士。同时也采用传统的外来专家检视作参考。这样既保证了评估的准确性，又最大限度地保证了评估的严肃和公正性。     3．法治指数的基本内容。法治指数主要由以下7方面的条件构成：     （1）法律的基本要求，包括一般性、公布、稳定、确定、没有追溯力、不可要求不可能的作为、不可赋与任意的权力、与一般社会价值相符等8项内容；     （2）依法的政府，即政府的权力都要由法律所规限；     （3）不许有任意权力，即要求政府官员不应享有任意的权力；     （4）法律面前人人平等，即对所有人来说，法律应是一样的；     （5）公正地施行法律，包括政府的行为与公布的法律相符、司法独立；     （6）司法公义人人可及，包括法院人人可及、独立的法律专业人员、投诉政府决定或行为的程序等内容；     （7）程序公义，包括假定无罪、自然公义的原则、基本的证据法则以达公义、公平的审讯等4项内容。这些法治要素是任何实践法治的法制所不能或缺的，它以体制性为进路，着重于看政府是否透过法律和在法律之下行事。     4．评估的方法。该项目以质化和量化相混合的方法来确定特定地区的法治指数。     步骤一，搜集一系列的数据。这些数据包括：     （1）法律数据。主要特指与法治有关且可量化的法律数据，如罪案率、投诉警察成立的数据等。     （2）主观观感数据。主要指有关公众对法治观感的数据，如市民对司法制度的公正程度的评价等，包括4项具体数据。     步骤二，评审者进行评估表分析。所有评审者都有一套资料和评估表格，表中列明他就那七项条件作出1至10的比重评分，10分为最重要。     （1）评估打分。评审者按他评估时对当时香港法治的理解，为每项香港的法治原则打分（由0至100分，50分及格）。每位评审者为每项原则所给的分数，以及为每项原则所给的比重，两者会一起计算以得出每位评审者对法治的评分。     （2）评估解释。每位评审者更需要为评分撰写一页长的解释。这样要求的目的是让评审者可为其所给的分数作出精简的解释，也能为法治指数加上一个更丰富的层面。     （3）法治指数的计算。法治指数由比重、分数两部分组成，即法治的7个条件（即上述的评估的基本内容），每个条件均为0-100分，每个条件的比重均为1-10。计算每一法治条件的得分方法为，从7个条件的得分中，去掉1个最高分和1个最低分，然后将余下的5个条件的分数进行平均，得到每一条件的分数加权平均值；计算每一法治条件的比的方法为，从7个条件的比重分数中，去掉1个最高分和1个最低分，然后将余下的5个条件的比重分数进行平均，得出每一条件的串重加权平均值；计算一个比重的分数，用串重加权平均值除以7个条件的比重总和；计算最终的加权法治指数，用比重的分数乘以7个条件的分数总和。     步骤三，外来专家进行评估分析。此组评估的材料及程序跟评审者的完全相同，该做法主要是用来比较评审者的评估结果是否准确、客观。如果两组的评估结果差别较大，就要寻求原因并作出相关解释。     （四）法治余杭量化考核评估体系     早在2005年，余杭区委提出了“建设法治城区”的设想。随后，余杭区委区政府委托浙江大学光华法学院牵头并联合国内知名法学家开展法治余杭评估体系的研究，全面展开余杭的法治指数之路。至2008年6月，余杭区宣布中国内地首个法治指数，形成了全方位的法治评估体系。下面从几个方面对余杭区的法治指数体系作一简要介绍。19     1．评估目标。法治指数旨在针对余杭区法治建设规划和活动的绩效进行相对客观的评估，它以建设法治化政府和维护司法公正为重点，以规范公共权力和保障公民权利为核心，以加强党的领导为保证，切实做到有法必依、执法必严、违法必究，努力提高余杭区经济、政治、文化和社会各个领域的法治化水平。     2.评估进程。通过法治评估活动，争取按如下进程发展：2006-2010年，按照“十一五”规划的总体部署，通过实施“‘三五’依法治区、‘五五’普法教育”规划，全面落实法治余杭建设各项任务，初步实现区域法治化目标；2011-2015年，巩固、发展法治余杭建设成果，全面提高政治、经济、文化、社会生活的法治化水平，基本建成开放型、法治型社会。     3．评估的主体。由评估专家组成法治指数评审专家委员会。评审专家分为内部评审组与外部评审组，其中内部评审组包括随机抽取的法官、检察官、政府法制工作人员等组成，外部评审组包括各类与法治相关的非政府组织、学术机构、新闻媒体人员、律师以及参与过司法诉讼的当事人代表。     4.法治指数的基本内容。法治指数体系由4个层次、9个主体指标、50多个分指标等组成。     （1） 4个层次。在评估层次上，具体分总指标、区级机关指标、乡镇指标和农村社区指标4个层次。其中总指标对应全区的法治考核分值，区级机关指标对应区级机关各部门、各单位的考评，乡镇指标对应乡镇级的考评，农村社区指标对应各村、社区的考评。     （2） 9个主体指标。在指标的设计上，选取党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐等9项法治条件作为9大指标。     （3） 50多个分指标。如在政府依法行政这个主体指标的下面，分设12个分指标，分别是：行政执法主体明晰，体制规范合法；行政执法人员持证率；规范性文件的报备和公布率；规范性文件的合法率；无重大违法、失职等案件；无相关群体性事件；行政执法责任率；群众投诉的办结率；行政复议、行政诉讼败诉率；行政案件不履行情况；行政执法行为程序合法率等内容。     5．指标数据的分析方法。     （1）数据来源。作为评价依据的参考数据来自于两个方面：一是与法治状况相关的官方的各项法律数据；二是群众调查问卷所得的数据。     （2）共性指标与个性指标的统一。在指标设计上，考虑各政府机构部门的共性和本身具有的个性特征，分别设计共性指标和个性指标。共性指标如公正程序、信息公开等，个性指标如品质指标、软性指标等。     （3）规制性指标与警示性指标的统一。测算总体法治指数的指标属于规制性指标，这种指标就像一个刻度盘，通过收集有关实际数据和资料，对照事先制定的明确法治标准，加以数量化的计算，就可得知某一地区社会是否达到预期的法治阶段性目标。测算部门法治指数的指标属于警示性指标，这种指标是一种负向性指标，借此指出政府组织应当作为或不作为的职责事项，从而发挥预防政府行为产生违法偏差的作用。     不可否认的是，各地的法治政府指标评估体系既有形式的差异性，又有深层次的共性。总结并归纳这些共性，对于建构科学合理的法治政府指标评估体系是十分有益的。概括来说，上述法治指标体系在以下方面对我们有所启示：     法治政府建设以指标评估体系为标志，由抽象法治向量化评估方向发展。以指标评估体系的应运而生为标志，法治政府不再是抽象深奥的学说源流、价值取向和方法模式，而是生动的法治实践与创新方向。通过指标体系来推动法治建设的实践是未来法治发展的基本方向。     法治政府建设以地方创新为突破，指标评估体系呈现多元化趋势。指标评估体系既有全球性的指标体系，又有地区性的指标体系；既有民间组织的指标体系，又有政府主导的指标体系；既有倡导性指标体系，又有示范性的指标体系，呈现出多元化趋势。联系到我国的实际，不同省份、不同地区社会发展差别较大，因而未来的法治政府建设指标体系必将以地方政府创新为主线，既要有常规指标，更要有地方特色指标。同时我国的行政管理体制决定了我国法治指标评估体系必须具备多元性。     法治政府指标评估体系呈现出开放性，与社会同步发展。法治政府建设涉及面广，千头万绪，是一个系统工程。建立法治政府建设指标体系将是一个长期的过程，指标评估体系并不是静态的、一成不变的，需要在长期的实践中不断调整、修改，使之趋于合理和完善。法治建设与社会同步发展，两者是一种良性互动关系，因此指标评估体系也需要不断适应新的环境进行调整。     法治政府建设以科学界定、规范政府职能，确保司法公正为基本点，完善相关法律制度，以形成完整的指标评估体系。考察各种指标体系，可以发现都是以完善的法律制度为依托，以转变政府职能、确保司法公正为基础来构建的。一方面，提升政府的公共性，构建公共权力的合法和合理运行机制；另一方面，确保司法公正，实现社会公平。司法公正是社会实现公平正义的基本保障。          三、我国法治政府指标评估体系的建构          法治政府指标评估体系是一个复杂的系统，指标体系的建构包括指标项目的选取和指标之间结构关系的厘定，是定性分析和定量分析的有机结合。建构法治政府指标评估体系，需要从理论上回答以下基本问题：建构的原则；指标的基本内容；评估的程序与方法。     （一）建构原则     法治政府指标评估体系的建构应当把握以下几个基本原则：     1．科学性原则。设计指标必须科学、合理。选取的指标必须科学地反映法治建设的现状和水平，必须具有合理的理论依据；指标的设计在涵义、内容、计量等方面必须科学明确。     2．实用性原则。指标评估体系不是以评估为目的，而是以评估为手段，通过评估推进法治政府更好更快地发展。“评估的目的是为了寻找解决问题的方法，评估的重点不是找问题和汇报问题，而是提供评估对象最实用的信息，以便更好的改进。”20指标的测量和计算要具有可行性，便于操作；评分方法、评估步骤、评估等级等要方便实用。     3．可比性原则。在同一时期内对不同地区的法治建设状况进行比较，可以对法治政府建设状况进行排名，进而达到评价的功能。随着时间的推移，适应于一定时期的指标应当进行适当的修改、完善，这就是指标体系的发展问题。     4．多元性原则。我国的行政管理体制决定了我国法治指标评估体系必须具备多元性。县、市、省等各级政府的法治建设重点应当有所差别，相应的指标评估体系也应当多元化，指标的设计也有所区别，以适应不同级别的政府评估需要。     （二）基本内容     《全面推进依法行政实施纲要》将法治政府建设的目标归纳为七个基本方面，明确了法治政府的七个内在标准。因而法治政府指标体系由以下七个方面的一级指标构成：     指标一：法治政府在转变政府职能、创新管理方式方面的基本情况。政府职能转变和行政管理方式改革是法治政府正常运行的基石，是世界各国普遍关注的重要问题。政府的职能是什么，履行的效果怎么样，行政管理方式是否科学？这都是需要考核的内容。该指标的具体考核点为：政府权能（权力、能力、职能）厘定清晰；行政管理体制科学；现代公共服务体制健全；公共财政保障体制完善；行政管理方式灵活多样等。     指标二：行政决策完善，推进社会发展的状况。行政决策是政府工作的中心环节，直接决定着社会发展的方向。健全、科学、民主的行政决策是推动社会又好又快发展的助推器。该指标的具体考核点包括行政决策体制科学、社会良性发展两个方面。其中行政决策体系由规范的内部决策规则、民主决策机制健全、决策中枢系统完善、决策的信息系统完备、决策的咨询制度作用明显等具体内容构成；而社会良性发展则由经济稳定增长、经济布局、产业结构合理、环境保护优化等内容组成。     指标三：行政立法（包含规范性文件）规范，确保立法质量的基本情况。行政立法和规范性文件作为重要的、影响广泛的抽象行政行为，涉及到一级政府及其部门的诸多方面，具有全局性，直接影响着整个法治政府的状况。该指标的具体考核点为：严格遵循立法权限；立法程序完备；定期清理制度；立法共享等制度。     指标四：行政执法行为规范，行政执法体制健全的基本情况。规范的行政执法行为、健全的行政执法体制是依法行政、执法为民的必要前提条件，直接显示着一个国家、地区法治建设的程度和水平。该指标的具体考核点为：执法主体明确；执法依据公开；执法程序规范；执法责任制落实；执法评议、考核制度完善；执法监督机制健全等内容。     指标五：纠纷解决机制健全，社会和谐稳定的具体情况。健全的纠纷解决机制对整个社会控制系统综合效能的发挥及其内外协调具有极强的调节和整合作用，对于和谐社会的构建具有重大的现实意义。该指标的具体考核点为：体系化的纠纷解决机制；良性的法治效率指标；社会综合治安良好；社会和谐稳定等内容。     指标六：行政监督制度完善，强化行政监督方面的状况。依法行政的关键是监督行政，完善的行政监督制度是法治社会不可或缺的屏嶂。因此，对行政行为实行有效的监督是法治政府的重要组成部分，是依法行政的重要保障。该指标的具体考核点为：体系化的监督制度，即权力监督、民主监督、内部监督、层级监督、专门监督、社会监督、司法监督均不可少，相互配合协调。     指标七：提升公务员法治能力，培育社会法治氛围的具体状况。公务员的法治能力和水平是公务员的定位和导航系统，对公务员的价值取向具有导向作用，决定着公务员的行为模式。实践证明，公务员奉公守法和严格执法，会对于现代法治文化的形成、确立和发展产生良好的示范作用。该指标的具体考核点为：公务员的法治状况和社会法治氛围。社会法治氛围的形成有赖于社会普法、法治宣传等活动的开展。     鉴于法治政府的评估需要大量的调查研究与统计分析，这里只列举和介绍一级指标、二级指标及部分的、细化内容（三级指标），旨在说明法治政府评估的基本内容。     （三）评估程序     结合法治政府运行的实际，采用“以地方各级政府自评为基础，国务院最终评估的模式”比较可行。一方面，地方各级政府积极介入评估程序，另一方面，又采用中央政府最终把关。该模式的优点在于，适合当前的国情，既可以发挥地方的积极性，又可以避免评估流于形式，既有最终的客观权威性，又激发了地方的自主性。     一般而言，评估队伍通常包括三个层次：一是以政府工作人员为主体的评估人员，这些人员比较熟悉法治建设的实务，能够客观公正地进行评估。二是从社会上聘请的专业化评估委员，这些人员不仅是社会的知名人士，而且是法治领域的专家，具备丰富的评估知识。三是普通社会代表人士。这类代表要来自不同行业、不同的利益群体，以形成一个大众化的社会代表。     评估按照以下程序进行：     第一步，由本级政府根据法治政府指标体系的标准进行自我评估，并形成正式的评估报告。通常，该级政府应当成立一个评估委员会，由相关专家组成一个综合性的评估小组，根据评估的标准，严格地进行打分，自我检验。自我评估中要求本级政府形成严格的自我评估材料，包括评估小组的组成人员、各项评估指标的统计情况、发布的评估结果等。     第二步，由本级政府向上级政府提交正式的评估请示，并附带提交自我评估的书面材料。上级政府经初步审查，认为下级政府的基本状况可能符合法治指标的标准，将组织专业的评估小组对自我评估材料进行审查，并做出初步的判断与意见。如果有必要，评估小组可就材料中的疑点或问题进行现场考查。     第三步，上级政府根据评估小组的意见做出是否进行评估的决定，并准备组织评估。     第四步，正式评估分析，撰写评估报告。主要是评估小组严格按照评估标准，进行分析评估，并写出评估报告。     评估通常有一个周期，不是一次评估合格就终身合格。根据法治政府建设不同时期的不同特点，法治指标体系是有所变化的，因而法治政府的评估具有一定的周期，以5-10年为一个周期为宜。     建立起科学的法治政府指标评估体系是一个长期的过程，指标评估体系并不是静态的、一成不变的，需要在长期的实践中不断调整、修改，使之趋于合理和完善。指标体系基本确定后，可先在相关的地方及部门进行试点，以实践来检验指标评估体系的科学与合理，从而最终形成权威性的评估体系。          戢浩飞，单位为武汉大学。          【注释】     1参见王称心、蒋立山主编：《现代化法治城市评价—北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》，知识产权出版社2008年版，第10-23页。     2罗豪才：《行政法与公法精要》（序言），辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第2页。     3公丕祥：“国际化与本土化：法制现代化的时代挑战”，载《法学研究》1997年第1期，第90页。     4刘作翔：《法律文化论》，陕西人民出版社1992年版，第110页。     5参见杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第87-88页。     6郝铁川：《世界城市的法治化治理—以纽约市和东京市为参照系》（序一），上海人民出版社2005年版，第1页。     7参见http://www.worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/,（最后访问时间：2008年10月7日）。     8参见冉井富：“论法律指标的认知功能及其局限性”，载《汕头大学学报》（人文科学版）1999年第2期，第21、22页。     9参见袁曙宏：“关于构建我国法治政府指标体系的设想”，载《国家行政学院学报》2006年第4期，第12、 13页。     10全国除杭州市余杭区、广东省深圳市、湖北省等地相继出台具有地方特色的法治政府指标评估体系外，其它的地方尚没有开展相关的探索。     11胡肖华：《走向责任政府—行政责任问题研究》，法律出版社2006年版，第295页。     12杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第89页。     13戴耀廷：“香港的法治指数”，载《环球法律评论》2007年第6期，第44页。     14参见朱景文：《现代西方法社会学》，法律出版社1994年版，第43-45页。     15参见the world bank :where is the wealth of nations?-measuring capital for the, 21st century, http://www.worldbank.org/ .（最后访问时间：2008年10月7日）；林君宜：“教育法治富国强民”，载台湾《商业周刊》2006年第946期。     16随着法治建设的深入，法治指数得到日益广泛的应用。在政府部门相继出现了社会治安状况评价指标体系、法治城市评价指标体系、司法功效评估体系、和谐社会指标评估体系等。近几年来在法学界进行实证性的法治指标研究也取得了不少成果，代表性的作品有《世界城市的法治化治理—以纽约市和东京市为参照系》、《现代化法治城市评价—北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》等。     17参见World Justice Forum Program Book , http://www.worldjusticeproject.org/ forum/.（最后访问时间：2008年10月7日）；另参见季卫东：“以法治指数为鉴”；黄晨：“量化‘法治”，，载《财经》2007年第21期。     18参见戴耀廷：“香港的法治指数”，载《环球法律评论》2007年第6期，第44-53页。     19参见钱弘道：《法治评估的意义和方法—以杭州市余杭区为对象的实证研究》，载《加快法治政府建设的思考与探索—深入贯彻落实科学发展观与加快法治政府建设理论研讨会论文集》，第206-222页。     20参见邓国胜等：《民间组织评估体系—理论、方法与指标体系》，北京大学出版社2007年版，第51页。    进入专题： 法治政府    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： frank 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/53833.html 文章来源：本文转自《行政法学研究》2012年第1期 ，转载请注明原始出处，并遵守该处的版权规定。       爱思想（www.aisixiang.com）网站为公益纯学术网站，旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。 非经特别声明，本网不拥有文章版权。 凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品，版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整，纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。 凡本网注明“来源：XXX（非爱思想网）”的作品，均转载自其它媒体，转载目的在于分享信息、助推思想传播，并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用，请来函指出，本网即予改正。 相同作者阅读 戢浩飞：法治政府指标评估体系研究 相同主题阅读 戢浩飞：法治政府指标评估体系研究 任进：职权法定是法治政府最基本特征 杜飞进：论法治政府模式的选择 马凯：加快建设中国特色社会主义法治政府 莫于川：从现代法治视角看政府管理创新——关于行政革新的态度、方向与界限之管见 莫于川：依法实施行政强制 努力建设法治政府 莫于川：建设法治政府和服务型政府的基本路向 莫于川：应以发展的眼光和宽容的心态看待当下的行政革新举措 王贵松：“法治政府”之民主忧思 韩春晖：从“行政国家”到“法治政府”？（下） 韩春晖：从“行政国家”到“法治政府”？（中） 韩春晖：从“行政国家”到“法治政府”？（上） 周晓丽 毛寿龙：中国法治政府的进程及其面临的挑战 笑蜀：一个明智的政府才是当务之急 姜明安：法治政府与问责制 莫于川：我们戴什么眼镜看世界？  

　　信力建 　　 　　米洛舍维奇，塞尔维亚人，1941年出生于贝尔格莱德附近的波扎雷瓦茨镇。他出生后不久，父母便离异。父亲离家出走，到黑山做了一名教师，于1962年自杀身亡。米洛舍维奇从小跟随母亲长大，他循规蹈矩、沉默寡言，而其母亲也于1974年自杀。 　　 　　成长的坎坷经历造就了米洛舍维奇刚强的性格。他在生活上严格要求自己，不追求享受和排场，对金钱、美色、虚荣无动于衷。他生性严酷，不怕孤立，敢于面对逆境。美国驻前南大使沃伦·齐默尔说，“我从未看到他为某个人遭受的痛苦而动情，我也从没有听到他在谈到某个人时说一句亲切的或仁慈的话，即使谈到的是塞尔维亚人时也是这样”。美国特使霍尔布鲁克对米洛舍维奇的印象则是“风度优雅、富于魅力、说话含糊其辞”，“前一天他还激烈反对的东西，第二天就转而同意了；或者刚刚表示对事情的进展感到高兴，随即又去开倒车。米洛舍维奇就是这样跟对手对着干，出其不意地袭击敌人，而且乐此不疲”。 　　 　　除了母亲，还有一个女人对米洛舍维奇产生了极其深刻的影响。那就是后来成为他的妻子的米里亚娜·马尔科维奇。1956年，米洛舍维奇与她相识于中学校园。她不漂亮，看上去缺少少女的柔媚，却热情奔放。米里亚娜的父亲和叔叔是铁托的战友，他们曾在游击队里共同战斗，而米里亚娜的婶婶据说是铁托的情妇。受长辈的影响，米里亚娜对政治话题很感兴趣，与喜欢讨论国家大事的米洛舍维奇十分投缘。中学毕业后，两人一同考入贝尔格莱德大学，米洛舍维奇学习法学，米里亚娜学习社会学。为了给米洛舍维奇创造从政的机会，米里亚娜把米洛舍维奇介绍给了前南斯拉夫总理的侄子伊万·斯坦博利奇。此后很长时间，米洛舍维奇一直追随伊万·斯坦博利奇。在斯坦博利奇的一手提拔下，米洛舍维奇官运亨通。1984年，斯坦博利奇由“南共联盟”贝尔格莱德市书记升任“南共联盟”塞尔维亚书记，米洛舍维奇继任贝尔格莱德市委书记。1987年，斯坦博利奇成为南斯拉夫联邦的塞尔维亚总统，在斯坦博利奇的游说下，米洛舍维奇成为“南共联盟”塞尔维亚的领导人。 　　 　　二战后的南斯拉夫是一个松散的联邦制国家，由塞尔维亚共和国、克罗地亚共和国、斯洛文尼亚共和国、马其顿共和国、波黑共和国、黑山共和国等6个联邦共和国，以及塞尔维亚境内伏依伏提那和科索沃2个自治省组成，被称作“南斯拉夫社会主义联邦共和国”（南联邦）。实际上，根据1974年宪法，南境内各联邦共和国拥有从联邦宣布独立的权力。南斯拉夫的民族成分也很复杂，有多达20多个民族，其中五个民族是主体民族，构成了五个联邦共和国的主体。1980年铁托死后，南斯拉夫不再选举联邦总统，实行“联邦主席团”集体领6个联邦共和国总统轮流担任“联邦主席团”主席。 　　 　　由于历史的原因，塞尔维亚是一个受害感十分强烈的民族。1389年，塞尔维亚在科索沃之战中败于奥斯曼帝国，国土沦丧。1689年，塞尔维亚人在反抗活动中又遭到失败，被迫牵出了他们世世代代的居住地科索沃。要报仇、要雪耻的怒火在这个民族中熊熊燃烧，几个世纪都未曾熄灭。不幸的是，塞尔维亚在二战中再一次受到了伤害。他们眼睁睁的看着克罗地亚人与纳粹合作，迫害自己的同胞，而战后克罗地亚人却没有受到应有的惩罚。在联邦中，强势领导人铁托压制着南斯拉夫的民族主义，保持着联邦的和平与统一。 　　 　　米洛舍维奇一度旗帜鲜明地反对民族主义。令人诧异的是，1987年他取得南共联盟塞尔维亚书记的宝座后，突然转向民族主义。他甚至利用激进的民族主义迫使斯坦博利奇的支持者、南共联盟贝尔格莱德市委书记帕夫洛维奇下台，斯坦博利奇也在几天后辞去总统职务。1988年，米洛舍维奇成为塞尔维亚总统。 　　 　　米洛舍维奇上台后大张旗鼓地推行民族主义政策。在集会上，他宣称，“我们塞尔维亚人为了维护塞尔维亚的利益将采取所有形式的行动，不论是否合宪或违宪，不论是否合法或违法”，“不论是在祖国还是异国，塞尔维亚的敌人正团结起来挑战我们。让我们告诉他们，‘我们并不恐惧’、‘我们不辞一战’”。米洛舍维奇还把塞族的民兵组织武装起来，默许民兵驱逐、迫害其它民族。他的民族主义政策激起了其它民族的强烈反弹。克罗地亚和斯洛文尼亚也选出了它们的民族主义的总统，波黑则由一个充满变数的三党联盟执政。内部争端的加剧成为分裂与战争的前兆。1991年，南斯拉夫明显分裂为支持和反对米洛舍维奇的两派，联邦的分裂已经不可避免。3月16日，米洛舍维奇宣布联邦结束，不久，斯洛文尼亚、克罗地亚、马其顿、波黑等4个联邦共和国宣布独立。1992年，未宣布独立的塞尔维亚、黑山两个共和国组成“南斯拉夫联盟共和国”（南联盟）。 　　 　　南联邦解体后，米洛舍维奇又号召“全体塞尔维亚人生活在一个统一的国家”，并且要求那些独立的国家中的塞族人要有民族自决权。这一政策产生了两方面的效果。一方面，塞族人更加热烈地支持米洛舍维奇，使其成为继铁托之后最受拥戴的英雄和领袖。另一方面，在民族混居的地区爆发了持续不断地冲突，引发两场战争，即克罗地亚战争和波黑战争。 　　 　　克罗地亚宣布独立后，克罗地亚境内的塞尔维亚人与警察发生冲突。米洛舍维奇以维护“南联邦”的名义开战，于1991年9月袭击了克罗地亚首都札格雷布，战争全面爆发。战斗激烈的地区多在塞尔维亚人聚居区和靠近塞尔维亚的地区，如武科瓦尔战役中双方进行了长达87天的巷战，造成了6000人以上的死亡。在库宁之战中，克罗地亚对其境内企图独立的“塞尔维亚克拉伊纳共和国”进行风暴般的军事打击，造成15-20万塞尔维亚难民。1995年战争结束后，克罗地亚人口从475万人减少到440万人。 　　 　　波黑宣布独立后，其境内的五个塞尔维亚人自治区联合成立“塞族共和国”，寻求以武力方式脱离波黑，并加入塞尔维亚。此举遭到波黑政府的镇压，南斯拉夫人民军则轰炸了克罗地亚族的武器库，导致冲突全面升级。内战中，波黑境内的穆斯林和克罗地亚人联合起来，共同对付塞尔维亚人。由于塞尔维亚人得到了米洛舍维奇的支持，因此最初他们进展得十分顺利，占据了波黑六成的国土。战争中发生了骇人听闻的斯雷布雷尼查大屠杀。1995年，波斯尼亚人攻击了塞尔维亚人的聚居区布拉图纳兹，致多名塞尔维亚人死亡。为了进行报复，穆拉吉奇率领塞尔维亚人进军布拉图纳兹附近的斯雷布雷尼查，将该地所有波斯尼亚男子全部屠杀，波斯尼亚女子则遭到轮奸，塞尔维亚人还将这些遭受强奸的女子强制收容一段时间，使他们不得不生出孩子。在北约的介入和干预下，波黑战争于1995年结束，交战双方在美国俄亥俄州代顿空军基地签署“代顿协议”，按协议，波黑联邦、塞族共和国并立存在。在这场长达3年的战争中，共有约25万人死亡，200万人沦为难民。 　　 　　米洛舍维奇挑起的第三场战争是科索沃战争。科索沃对于塞尔维亚来说是不可割舍的。要保全科索沃，最佳办法是怀柔和强硬并举，消除民族仇恨，而非压制和迫害当地民族，实行恐怖主义。可是，米洛舍维奇再一次选择了战争。 　　 　　科索沃人口200余万，90%以上的人口为阿尔巴尼亚族。米洛舍维奇支持克罗地亚、波黑等共和国的塞尔维亚人拥有民族自决权，却不允许科索沃的阿尔巴尼亚人进行民族自决。为压制阿族的民族主义运动，米洛舍维奇在南联邦解体前宣布取消了科索沃的自治省地位，阿族强烈不满。南联邦解体后，科索沃更迫切地要求独立。1992年，科索沃自行组建了议会和政府机构，选举产生“科索沃共和国”总统。1996年，科索沃创建“科索沃解放军”，开始以武力方式寻求独立。为了扑灭科索沃的武装独立势力，米洛舍维奇派遣大批军队和警察进行暴力镇压，科索沃战争爆发。截至1998年，这场冲突已经造成数百名阿尔巴尼亚人死亡，以及上万名平民的流离失所。1999年，科索沃战争进入第二阶段。1999年2月6日，塞尔维亚代表和阿尔巴尼亚代表在北约的压力下举行和平谈判，和谈方案以美国特使希尔提出的草案为基础，基本内容是：尊重南联盟的领土完整，科索沃享有高度自治；南联盟军队撤出科索沃，“科索沃解放军”解除武装，按当地居民人口比例组成新的警察部队维持治安；北约向科索沃派遣多国部队保障协议实施。该方案对冲突的双方都难以接受。阿尔巴尼亚的最终目标是实现独立，不愿意解除武装；塞尔维亚不同意科索沃取得自治地位，也不能接受北约在科索沃驻军。主持和谈的北约则表示：该方案必须接受，且不容更改，拒绝的一方将受到惩罚。谈判一度陷入僵局。3月18日，阿尔巴尼亚代表终于在协议上签字，塞尔维亚仍然拒绝签字。3月19日，北约向南联盟发出最后通牒。3月24日，北约对南联盟的军事目标和基础设施实行空中打击，持续时间长达78天。在此期间，塞尔维亚在科索沃的行动变本加厉，制造了库斯卡屠杀、波杜耶沃屠杀、维利卡库尔沙屠杀等一系列事件。最终，米洛舍维奇还是抵制不住北约的压力，接受了北约的和平协议，科索沃名义上成为南联盟高度自治的省。2008年2月17日，科索沃议会通过独立宣言，宣布脱离塞尔维亚独立。 　　 　　科索沃战争中，中国也被拖下水。美国一架B25轰炸机“误炸”了中国驻贝尔格莱德大使馆。事件发生后，中国政府指责美国蓄意轰炸，中国民间随即掀起激烈的民族主义情绪，很多学生上街游行，一些人向美国驻华使馆投掷石块、瓶子等物。美国不得不做出解释，声称“误炸”了中国大使馆，原因是军方使用了贝尔格莱德市区7年前的旧地图。2008年4月，有人提出了美国军方轰炸中国大使馆的新理由——中国大使馆里隐藏着塞尔维亚军队击落的F-117夜鹰战机残骸，美国军方不愿意中国取得相关科技而炸毁使馆。该报道目前尚无法证实。不过，F-117夜鹰战斗机已于2008年全部退役。 　　 　　科索沃战争以后，米洛舍维奇就被他的人民抛弃了。2000年，米洛舍维奇在南联盟的大选中落败，民主阵营的科斯图尼察当选为新任总统。塞尔维亚人开始反思，极端民族主义究竟给他们带来什么？他们的确报仇雪耻了，民族主义的怨气消了，可是留给他们的却是满目疮痍的土地、饱受灾难的人民、风崩离析的国家。联盟也终于走向解体，黑山脱离联盟而独立，塞尔维亚成为一个单独的国家。他们的愿望实现了？ 　　 　　米洛舍维奇挑动民族主义，让塞尔维亚在90年代卷入了三场战争，给巴尔干半岛带来巨大的生命损失。也许，米洛舍维奇的确没有亲自杀害任何一个人，而他煽动的极端民族主义却使千百万人人头落地，有媒体直接称他为“巴尔干屠夫”。为了解决前南斯拉夫问题，联合国在海牙设立了“前南斯拉夫问题国际刑事法庭”，该法庭将米洛舍维奇列为战犯，指控他在克罗地亚、波斯尼亚及科索沃三场战争中犯下66项罪行，涉及战争罪、反人类罪和种族灭绝罪。2001年6月，米洛舍维奇被移交给“前南斯拉夫问题国际刑事法庭”，成为历史上第一个被送上国际刑事法庭的前国家元首。 2006年3月11日，尚未受到审判的米洛舍维奇在海牙前南国际刑事法庭拘留所去世。 　　 　　 　　附：《国际刑事法庭制裁了哪些显赫人物？》 　　 　　国际刑事法庭大体可分为两种，一种是联合国为解决热点问题而设立的国际“特别法庭”，一种是根据联合国《罗马规约》设立的“国际刑事法院”。国际刑事法庭是二战后的新事物，源于纽伦堡审判和东京大审判，这两次审判深刻改变了传统国际法领域有关“国家责任”、“特权豁免”、“国际罪行”等理论和原则。它主张，生活在这个世界上的所有人都是平等的，任何危害人类生存，侵害人权的罪行都必须被追究，而不管他担任何种职务。截至目前，国际刑事法庭已经向多位触犯国际刑律的人发出了逮捕令，甚至进行了审判。 　　 　　一、国际特别法庭 　　 　　1，前南联盟总统：斯洛博丹·米洛舍维奇 　　 　　米洛舍维奇是历史上第一个被送上国际刑事法庭的前国家元首。 　　 　　1987年，米洛舍维奇挑动极端民族主义，推行“大塞尔维亚主义”。此举加剧了南联邦各加盟共和国的分离主义倾向，导致了南联邦的解体和严重的民族冲突，最终引发克罗地亚战争、波黑战争、科索沃战争。民族冲突期间，很多人被无辜杀害，酿成了斯雷布雷尼查大屠杀、库斯卡屠杀、波杜耶沃屠杀、维利卡库尔沙屠杀等多起屠杀事件。 　　 　　1993年，联合国安理会通过了第808号决议和第827号决议，决定成立“前南斯拉夫问题国际刑事法庭”（ICTY），专门负责审判自 1991年以来在前南联盟境内违反国际人道主义的犯罪嫌疑人。该法庭将米洛舍维奇列为战犯，指控他在在克罗地亚、波斯尼亚及科索沃三场战争中犯下了66项罪行。2001年6月，南斯拉夫将米洛舍维奇移交给“前南刑庭”接受审判。2006年3月，尚未完成审判程序的米洛舍维奇死于狱中。 　　 　　2，卢旺达总理：康班达 　　 　　1994年4月7日，卢旺达发生了震惊世界的大屠杀。在接下来的约100天里，人口仅800万的卢旺达就有107万人惨死在弯刀，锄头，棍棒和火器之下，一半多的图西族人口被灭绝，其杀人的速度数倍于当年纳粹用毒气残杀犹太人的速度。国际社会（以美国、法国为主）因没有及时干预而倍受指责。 　　 　　1994年11月，联合国安理会通过第955号决议，决定成立“卢旺达问题国际刑事法庭”（ICTR），专门负责审理1994年1月1日至1994年12月31日卢旺达境内种族灭绝主义和其它严重违反国际人道主义的行为人，以及同时期邻国境内从事种族灭绝主义和其它此类违法行为的卢旺达公民。卢旺达刑庭运作以来，卢旺达前总理康班达、包括国防部长在内的14名前政府部长，以及其他高级军事将领和地方官员遭到了国际刑事法庭的正义审判。卢旺达总理康班达在“卢旺达问题国际刑事法庭”主动供认了自己的罪行，但终因罪行过于严重，被“卢旺达问题国际刑事法庭”判处无期徒刑。 　　 　　3，红色高棉：农谢、英沙里、乔森潘、康克由等 　　 　　红色高棉又称柬埔寨GCD，该党自称共产主义组织，奉行极左政策。1975-1979年，该党成为柬埔寨执政党，建立民主柬埔寨。在柬共三年零八个月的统治期间，有近300万人因强制迁移、强迫劳动、政治清算、内部清洗、饥荒等原因非正常死亡，死亡人口占当时柬埔寨全国总人口的1/3。柬埔寨历史资料收集中心曾对全柬170个县中的81个县进行勘察，发现了9138个坑葬点，发掘出近150万个骷髅。 　　 　　2003年6月，联合国与柬埔寨王国政府签署协议，决定成立“柬埔寨法院特别法庭”，专门就红色高棉在20世纪70年代后期犯下的种族灭绝罪、战争罪及危害人类罪等罪行进行审判。2007年，特别法庭逮捕了前柬共副书记和前民柬全国人大委员长农谢、前民柬副总理和外交部长英沙里、前民柬总理乔森潘等人。2009年，柬埔寨法院特别法庭开庭对已于1999年被捕的S-21集中营负责人康克由进行审判，2012年2月3日，特别法庭判处康克由无期徒刑。 　　 　　4，印尼前武装部队总司令：维兰托 　　 　　1999年8月，在联合国监督下，东帝汶举行全民公决，78.5%的人投票支持东帝汶脱离印度尼西亚长达23年的军事统治，实现独立。此举引发印尼和亲印尼的民兵组织的不满，引发激烈的流血冲突，造成1400人被杀，20人背井离乡，住宅、灌溉系统、供水系统、学校、电网等基础设施几乎100％被摧毁。 　　 　　2004年5月，“东帝汶严重罪行特别法庭”向印尼前武装部队总司令维兰托发出逮捕令，指控他犯有“战争罪。“东帝汶严重罪行特别法庭”由联合国驻东帝汶过渡管理机构成立于2000年，专门审判1999年东帝汶内乱期间的种族灭绝、战争罪、反人道罪、谋杀、强奸、酷刑等严重犯罪。法庭明确规定，国家元首、政府首脑、议会议员在任何情况下都不能免除其刑事责任。 　　 　　5，利比里亚前总统：查尔斯·泰勒 　　 　　1991年3月，利比里亚总统查尔斯·泰勒支持的塞拉利昂革命统一战线发动反政府叛乱，杀害了10余万平民。2003年6月，查尔斯·泰勒被塞拉利昂特别法庭以侵犯人权的罪名起诉，他受到的指控包括煽动谋杀、强奸、招募童子军、性奴役、恐吓平民等。2006年3月，查尔斯·泰勒在尼日利亚被捕。2012年4月26日，查尔斯·泰勒被“塞拉利昂特别法庭”宣判有罪。 　　 　　塞拉利昂特别法庭由联合国与塞拉利昂政府共同建立，设立于2002年，专门负责审判严重违反人道主义和塞拉利昂负有最大责任的人。根据法庭设立规约，特别法庭与塞拉利昂国外法庭具有并行管辖权，但特别法庭拥有优先权，在审理的任何阶段，国内法院应该服从特别法庭之管辖。 　　 　　二、国际刑事法院 　　 　　“国际刑事法院”（ICC）根据联合国《罗马规约》正式成立于2002年，专门负责起诉和审判种族灭绝罪、反人类罪、战争罪、侵略罪等四类犯罪。种族灭绝罪是指“蓄意全部或局部消灭某一民族、族裔、种族或宗教团体而实施的一系列被禁行为，诸如杀害或致使遭受严重伤害”。反人类罪包括“灭绝平民、奴役、酷刑、强奸、强迫怀孕，基于政治、种族、民族、族裔、文化、宗教或性别理由进行迫害和强迫失踪等犯罪”。战争罪包括“严重破坏日内瓦四公约的行为以及严重违反可适用于国际武装冲突和规约所列的‘非国际性’武装冲突的法规和惯例的其他行为，如果这些行为是作为一项计划或政策的一部分实施，或大规模实施”。目前对侵略罪的定义尚存在争议，现在国际刑事法院实际管辖的只是前三种罪名。 　　 　　“国际法院”区别于“国际刑事法院”。前者是联合国的一个机构，负责处理国家之间的案件，国际刑事法院是一个独立的机构，专门负责追究犯罪者个人的刑事责任。国际刑事法院给人类带来了普遍正义的希望。任何个人不能再以其身份、地位对自己犯下的罪行享有豁免权，不能以上级命令、国家行为等理由开脱自己的罪责。“违反国际法的罪行，是由人、而不是由抽象的实体实施的，只有惩罚实施这种罪行的个人”，正义才能得到伸张。 　　 　　国际刑事法院与国内法院并不冲突。国际刑事法院无意取代国内法院的权力，它只是在国内法院不能够活不愿意真正行使管辖权时才行使管辖权。众所周知，有时国内法院会因崩溃而无法运作，有的政府会宽容甚至参与某种暴行，而官员们不愿起诉权势显赫的人。国际刑事法院自2002年运作以来，已经向多名犯罪嫌疑人发出逮捕令，甚至进入审判程序。 　　 　　1，“圣灵抵抗军”头目：约瑟夫·科尼 　　 　　“圣灵抵抗军”是一支活跃在乌干达北部和苏丹部分地区的游击队，约瑟夫·科尼是其主要领导人之一。自该组织1987年创建以来，他们先后绑架了6.6万名儿童，其中很多儿童被打死或当作奴隶贩卖到邻国，还有一些儿童被训练成杀人不眨眼、敢于肢解同类的娃娃兵。他们敢于在众目睽睽之下从教室、水井旁抢走孩子，有些儿童甚至被命令杀死自己的父母和亲戚。截止到2012年，“圣灵抵抗军”已经在乌干达北部造成数万人死亡，200万人无家可归。 　　 　　2004年，国际刑事法院对乌干达北部的局势展开调查。2005年，国际刑事法院以“战争罪”和“反人类罪”向科尼和他的5名助手发出逮捕令。 　　 　　2，苏丹总统：巴希尔 　　 　　2008年7月，苏丹总统巴希尔在国际刑事法院被起诉。2009年3月，国际刑事法院对巴希尔总统发出逮捕令，指控他在苏丹达尔富尔地区犯有“反人类罪”和“战争罪”。这是国际刑事法院成立以后第一次起诉一个国家的现任总统。 　　 　　3，苏丹国防部长：阿卜杜勒·拉希姆·穆罕默德·侯赛因 　　 　　2012年3月，国际刑事法院对侯赛因发出逮捕令，指控他在2003年8月至2004年3月担任苏丹内政部长和苏丹政府派驻达尔富尔特别代表期间在达尔富尔地区犯下“反人类罪”和“战争罪”，包括迫害、强奸，谋杀和袭击平民等罪名。 　　 　　4，利比亚领导人：卡扎菲 　　 　　2011年6月，国际刑事法院对利比亚领导人卡扎菲发出逮捕令，指控他控制的利比亚安全部队对平民进行了“大范围的”和“系统性的”袭击，涉嫌“反人类罪”。这是国际刑事法院第二次对一个国家的现任元首发出逮捕令。 　　 　　5，刚果前武装领导人：托马斯·卢班加 　　 　　2006年2月，国际法院发出对托马斯·卢班加的逮捕令，指控他在刚果内战期间犯下10余项战争罪，包括“征募不满15周岁的未成年人以及利用不满15周岁的未成年人积极参加敌对行动”。卢班加被移交国际刑事法院。2007年，卢班加案进入正式的审判程序，成为国际刑事法院第一宗进入“审判”程序的案件。2012年3月14日，国际刑事法院宣判托马斯·卢班加犯有战争罪。这是国际刑事法院成立以来的首例判决。 　　 　　6，科特迪瓦前总统：洛朗·巴博 　　 　　2010年11月，巴博竞选总统连任失败后，拒绝下台，导致该国陷入长达四个多月的动荡和冲突。2011年4月，效忠巴博的军队被效忠当选总统瓦塔拉的军队击败，巴博本人也遭到逮捕。国际刑事法院检察官调查显示，这场内乱共导致至少3000人丧生，72人失踪，520人遭到任意逮捕和拘禁、100多例强奸案。 　　 　　2011年11月，巴博被移交国际刑事法院，受到4项反人类罪指控，即谋杀、强奸及其他形式的性暴力、迫害和其他非人道行为。2011年12月，巴博首次出庭接受国际刑事法院预审，成为国际刑事法院自2002年成立以来首位被审判的前国家元首。国际刑事法庭将于2012年6月正式审判巴博。 　　 　　也许人们要问，国际刑事法院有什么资格对卡扎菲发出逮捕令？根据《罗马规约》，国际刑事法院在三种情况下可以启动诉讼机制：1，缔约国向国际刑事法院检察官提交一项或多项犯罪已经发生的情势；2，联合国安理会向国际刑事法院检察官提交一项或多项犯罪已经发生的情势；3，国际刑事法院检察官启动关于某项罪行的调查。可见，诉讼机制启动的主体既可以是缔约国，也可以是联合国、国际刑事法院检察官。2011年2月26日，联合国安理会通过了1970号决议：“决定把2011年2月15日以来的利比亚局势问题移交国际刑事法院检察官”，“请检察官在本决议通过后两个月内并在其后每六个月向安全理事会报告根据本决议采取的行动”。通过联合国安理会的决议，国际刑事法院对卡扎菲采取的行动完全合理合法。 　　 　　那么，国际刑事法院凭什么审判一个国家的元首呢？按照古老的原则，一个国家的首脑或外交官不受其它国家法律的管辖，享有豁免权。“管辖豁免”理论依据的是“主权平等”原则。国家主权平等，平等主体之间无管辖权。1918年第一次世界大战结束时出现一种新的观念，即进行侵略战争等罪行的国家负责人应承担刑事责任。《凡尔赛条约》就企图以“破坏国际道德和条约神圣的严重罪行”审判前德皇帝威廉二世，只是由于威廉二世逃到荷兰才得以幸免。二战以后，“职务身份无关”逐渐成为国际刑事审判的一种新原则。“职务身份无关”理论依据的是道义原则。每个人都是平等的个体，都要为其行为承担责任，不能因身份的不同而有所区别。《罗马规约》明确规定，“本规约对任何人一律平等适用，不得因官方身份而差别适用。特别是作为国家元首、政府首脑、政府成员、议会议员、选任代表、政府官员等官方身份，在任何情况下不得免除本规约所负的刑事责任，也不得构成减轻刑罚的理由”。可以说，国际刑法彻底改变了以往“盗钩者诛，盗国者侯”的局面。 　　 　　还有一个问题涉及主权与人权，或者说国际法与各国宪法的关系问题。按照通常的说法，宪法是一个国家的根本大法，一切其它的法律皆由其产生。但宪法并非最高的法律。“根据有关国际法与宪法效力关系的国际法，国际法的效力优于各国宪法，每个国家都有义务依据宪法或法律采取履行国际义务的措施、不得以宪法及其他国内法为理由不履行国际义务”。1969年《维也纳条约法公约》明确规定，“一当事国不得援引其国内法作为其不履行国际条约的理由”。德国学者W.Kaufmann指出，国内法的效力来源于国际法，国际法的效力则来源于一个最高范畴。国际法反映的是人类最根本的利益，考虑并摒除了不同民族传统、文化和习俗造成的差别。由于国际法的存在，一个国家国内的最终法律程序，并不意味着一定是最终程序。“在一国接受有关国际程序前提下，该国公民的人权受到侵犯而用尽本国补救程序之后可以向有关人权机构申诉或向国际人权法院起诉；如果是系统性地或大规模地侵犯人权，可以利用联合国1503 程序，该程序的利用无须有关国家的接受”。 　　 　　国际法庭是否会免于追究“执行上级命令”者的刑事责任？答案是否定的。二战结束以后，德国军人作为战犯在纽伦堡军事法庭受到审判。有律师为他们辩护说，“法庭应免除被告的责任，因为他们服从的是来自元首的命令”。而法庭却认为，尽管不执行命令的后果不难预料，但“一个士兵，被命令以违反国际战争法的方式实施谋杀或酷刑，从来就不应被当作为这种野蛮行为辩护的理由”。在东京审判中，同样有被告以“上级命令”为理由为自己开脱罪责，军中森严的纪律将使违抗命令的人陷入危险。远东军事法庭并不接受这样的辩护理由，“一个人只应服从合法的命令，而不应该服从违法的、犯罪的命令”。执行命令的行为之所以构成犯罪，不在于上级命令的违法性，而是执行者本身的行为构成了犯罪行为。《罗马规约》明确规定，“某人奉政府，或军职、文职上级命令而实施的本法院所管辖的犯罪行为，不得免除其刑事责任”。这一规定承认人是有理性，能够进行自我选择的动物，同时也是为了保护没有直接参加冲突的人受到无辜的伤害。 　　 　　 　　原载一五一十部落格 　　 　　http://bbs.21newyouth.net/thread-28694-1-1.html

王才亮：面对强拆，维权者能做什么——房屋征收维权21招 进入专题 ： 拆迁 房屋征收维权    ● 王才亮       一年多前的2011年1月21日，国务院590号令公布《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收条例），并自公布之日起施行。一年多过去了，拆迁到征收的立法进步并没有杜绝非法强拆，由强拆房屋引起的社会矛盾没有明显缓和。     面对强拆，被征收人不能单纯依靠政府的保护，因为某些地方政府此时正是强拆的推动者。被征收人需要充分地运用法律赋予的权利来捍卫自己的合法权益。我将此归纳为房屋征收维权21招。          一、知晓房屋征收法律真谛          房屋征收制度是国家为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，对确需征收单位、个人的房屋及其他不动产，依法征收并给予补偿的全部规范的总和。维护被征收人的合法权益是这个制度的重要内容。如果被征收人和征收人都真的而非仅仅是字面地知晓上述房屋征收法律制度的真谛，懂得尊重法律，依法维权、合法征收和补偿都会变得轻松。          二、在土地使用权上预先设防          房屋征收在绝大多数时候是瞄准房屋底下的土地而来。所以，被征收人在土地使用权上预先设防就具有十分重要的意义，是先行一步、事半功倍的行动。     对此，房东们要重视土地使用权登记发证制度。一是及时完善自己的房屋和土地的登记；二是被征收的房产都是有国有土地使用权的。          三、主动参与规划和计划          在规划和计划环节奋力抗争的法律武器是征收条例第九条的规定：     “依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。     制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证”。     作为被征收人，在规划和计划编制、修改的各个环节，充分使用知情权、参与权、监督权，无疑对于维护自身的合法权益和社会公共利益，有着十分重要的意义。          四、要求确定房屋征收的范围          在上海市曾经有用透明胶带贴拆迁公告、贴后就撕去的“高招”；而杭州则曾有在《杭州日报》的广告栏登拆迁公告的“绝招”。异曲同工的是，过了三个月裁决就下来了，被拆迁人才知自己的房屋是拆迁范围。于是去起诉拆迁许可违法，法院则以过了诉讼时效为由，无情地驳回起诉，直接剥夺民众的诉权。     即使如此，我们还是要坚持被征收人的知情权和法律救济权，坚持征收人有义务依法公告征收范围等事项，坚持审查政府是否依法及时将房屋征收相关的内容公告。如果基层政府没有认真执行征收条例第十三条的规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告”，那么则按照条例第三条“房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则”的规定，未依法公开的行政决定不应当发生法律效力。          五、正确界定建筑面积          征收的对象是房屋，房屋的量化指标是面积。所以，建筑面积如何界定？这里的猫腻是补偿不公的重要原因。     对于房屋的建造和拆迁，其面积计算本来是一致的。但是在过去的拆迁中，建筑面积的争论是常见的纠纷。主要表现，一是被拆迁房屋实际面积与产权证面积不一致，二是被拆迁房屋与产权调换的房屋的产权证面积一致但实际面积不一致。     解决上述问题，双方要明确采用同一个标准，即对被征收房屋和补偿安置使用一个计算方法。严格执行中华人民共和国国家标准 GB/T17986-2000号《房产测量规范》。          六、审查是否真是公共利益          是否公共利益的需要，是我们判断该征收国有土地上单位、个人的房屋的行为是否合法的首要标准。被征收人有权严格地对公共利益进行审查，以维护合法权益。     审查是否公共利益的时机是越快越好，其方法是从有关该征收项目的立项前的可行性研究开始，至法院作出强制执行的决定后，都可以运用参加论证会、听证会发表意见、信访反映、举报、提出信息公开申请、行政复议和诉讼等方式。被征收人要在对征收决定有疑问的第一时间，向上级人民政府提出行政复议，或向当地中级人民法院起诉，以减少鱼目混珠的可能。          七、明白谁是合法征收当事人          被征收人要重点审查征收人一方的主体资格是否合法。主体不合法，是其行为违法的重要原因。     条例规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。     房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。          八、审查征收决定是否合法          在征收纠纷中，核心的争论必然是该征收决定是否合法。质疑征收决定的合法性，主要应当考虑三个方面：     一是批准（决定）征收的机关是否适格，即是否是市县级人民政府作出。     二是批准（决定）征收所需的要件是否齐备，即是否为了公共利益，是否根据法律规定的权限和程序，是否确需。     三是批准（决定）征收的程序是否适当，即是否遵守了条例的规定。          九、寻找补偿标准的公平          现行征收条例强调了征收补偿要公平，其设定的底线是条例第十九条规定的“不低于征收公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。除了征收人应当依法实施征收和补偿活动、与人为善之外，还需要被征收人据理力争以下七点：     一是房屋的补偿价格是订约或是领取补偿款之日的市场价格为标准。     二是以被征收房屋同一区位的新商品房售价作为货币补偿的基准价，双方就此能协商则无须评估。     三是被征收房屋的补偿应当保证最低是“拆一还一”。     四是产权调换的面积应考虑容积率的差别予以增减，尤其是被征收房屋与调换房屋容积率有明显差别的情况下，更应考虑对被征收房屋作面积计算上的调整，从而使土地使用权的补偿落到实处。     五是补偿方式应引导被征收人选择安置（产权调换）为首选，改变拆迁中以货币补偿为主的做法，以保证被征收人的居住条件。     六是明确居住条件不降低。     七是对特困人群明确在补偿中予以特殊照顾，落实最低的住房保障。          十、正确应对房屋用途争论          房屋用途是确定房屋价值的重要标准。如果被征收人的房屋实际用途与房产权证上的用途不一致，就可能产生争议，其合法权益就可能得不到保证。     拆迁实践中对房屋用途的争论，集中表现在“住改非”的争议突出和登记不实的问题。所以，我建议被征收人对变更用途没有登记或与登记不符的情况，应当要求征收人作实事求是的处理。只要不是依法应无偿拆除的建筑，在征收时都应按其合法的实际用途予以补偿。          十一、抓住机会对话而不对抗          无法避免的是，征收活动有时会激化矛盾。对拆迁方而言，这是一种危机，与对方对话而不是对抗来处理纠纷，就是一个危机公关的过程。     作为弱势一方的被征收人更要注重对话，且要抓住机遇，否则就可能加大维权成本。一些被征收人可能出于对政府官员的不信任和排斥心理，拒绝与政府征收人员对话，也不接收有关资料，更不申请听证，结果是丧失申辩、澄清事实的时机而蒙受损失，或是丧失行政复议和诉讼的胜诉权，错失维权的时机。          十二、反对以“拆违”代替征收          长达二十多年的拆迁中，由于相关条例的“违章建筑不予补偿”的规定引发了众多矛盾，以“拆违”代替拆迁引起血案的教训十分深刻。对此，虽然征收条例对无证房设立了一个调查、认证、处理程序，但征收条例仍然延续了旧拆迁条例的规定——“违法建设和超过期限的临时建筑不予补偿”，这为征收时代继续以“拆违”代替征收留下了祸根。     为此，作为被征收人要善于抗争，坚决地维护自己的合法权益。维权中要以行政处罚法和行政强制法为据，审查政府违法建筑的调查、认证、处理程序是否合法，并及时启动行政复议和诉讼。          十三、及时利用法律救济途径          征收既然是公权力对私权利的一种挤压，争议就难以完全避免，法律救济也不可缺少。目前征收立法不甚理想，但当事人还是要在现行的法律、法规、规章的框架内尽力维护自身的合法权利。     建议被征收人充分利用法律赋予的武器，及时启动行政复议和诉讼。虽然，人们往往很难信赖强力机关完全公正，但司法制度和行政复议制度总是多一个维权途径。          十四、中小企业要捍卫生存权          在20年的拆迁活动中，中小企业特别是工业企业因拆迁补偿不到位而消亡是十分突出的问题。遗憾的是征收条例回避了这一问题。中小企业主不仅要维护自身的权益，还要从履行社会责任的角度，努力捍卫生存权。     征收拆迁补偿，底线是应保证企业恢复生产的需要。征收非住宅房屋，要充分考虑当地的工商业水平和就业问题，除国家政策确定需要淘汰的行业外，不能因征收导致企业关闭和工人下岗，以尽量减少土地与房屋征收当中对工业企业的负面影响。          十五、反对黑社会插手征收          征收是政府行为，应当依法实施。不能忽视拆迁中常见的暴力拆迁背后隐藏的黑社会问题。被征收人对征收活动中黑社会的威胁要有充分的思想准备，政府机关更应看到黑社会对和谐社会的威胁。     对此，要善用各种法律手段来加大对黑恶势力的打击。在一些地方，黑恶势力的确猖獗，但还没有形成主流。由于黑恶势力多是从基层开始扩张的，所以要想方设法让警方上层知道情况，提高警方关心的级别，对解决问题很重要。          十六、防止“拆一还一”房不同          许多地方陆续实行了“拆一还一”的政策。这一政策突破了按市场估价补偿的做法，为缓解拆迁矛盾发挥了重要作用。     但是，这一政策在执行中也出现了一些问题，主要表现在被拆迁房屋和用于产权置换的房屋不是一回事，如商品房与安置房屋，其价值相差甚远，引起被拆迁人的严重不满。     在产权调换中，被拆迁方一定要充分了解调换房屋的性质，尤其是土地使用权性质，防止利益受到损害。          十七、重视媒体监督的作用          被征收人应积极将遭遇和困惑向媒体倾诉，希望有更多媒体客观地报道房屋征收矛盾的方方面面。公开，才能有公平、公正。     然而，一些受到媒体关注的案件其结局并不理想。除了一些众所周知的原因外，当事人对媒体作用的误读也是重要原因。舆论监督不能取代法律的作用，有的当事人在找媒体的过程中忽视了司法程序，放弃申诉权，导致雷声大、雨点小。有的当事人不注意搜集和保存证据，使记者的采访很艰难，往往没有切中要害而功亏一篑。还有的当事人给媒体提供线索和反映情况不客观，导致媒体采访和报道有失实的风险，甚至授人以柄。被征收人要正确了解舆论监督的性质，才能发挥媒体在征收维权中的作用。          十八、抵制非法的先予执行          在新的征收条例出台前后争论较大的问题是，复议和诉讼中，房子是拆还是不拆？常见的情况是：政府的决定被判违法，但房屋已经拆了，即使全额赔偿，也给社会财富尤其是当事人造成了重大损失。尤其是房屋被错误强拆，还会导致证据丢失，给赔偿金额的确定造成困难。     对此，《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》于2012年2月27日通过，于同年4月9日公开，次日施行。上述规定中“被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出；逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理”，等于是取消了先予执行，是个亮点。          十九、上访要坚持依法进行          根据相关部门近几年的统计数据表明，近年来在全国各地进京上访的人中，有40%以上属于拆迁纠纷引起的，到建设部上访的人群中有80%以上属于拆迁纠纷引起的。     正确的信访手段，是房屋征收维权的重要补充。被征收人在采取维权措施时，依法运用信访权，必要且可行。但被征收人上访要讲规则，要了解信访制度，在信访过程中应当遵守法律、法规，防止授人以柄。          二十、信息公开争取知情权          2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布实施，虽然实施至今存在着一些不足，但政府信息公开条例与国有土地上房屋征收与补偿条例仍然是广大被征收人有效保护合法财产权益的救命稻草之一，是广大被征收人实现知情权的有效途径。          被征收人认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可向本级监察机关、政府信息公开工作主管部门举报；对本级监察机关和政府信息公开工作主管部门的处理不满意的，可向上一级业务主管部门、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。          二十一、“钉子户”要合法、理性          面对违法征收或是不合理补偿，被征收人有拒绝搬迁的权利，这就成了人们所说的“钉子户”。然而，“钉子户”的结局往往相差很大，其原因就在于是否合法、理性。维权的目的是解决矛盾而非激化矛盾。征收问题的确事关政治，但被征收人对此要十分注意，防止房屋征收维权被政治化。（作者为中华全国律师协会行政法委员会副主任委员） 来源: 南方周末    进入专题： 拆迁 房屋征收维权    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 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袁刚：民心尽失的历史警示 ——晚清民意机构是如何走向了政府的对立面 进入专题 ： 民心 晚清    ● 袁刚       “自古革命，务归人心！”这是唐人张廷?在武则天卧床不起被迫交权时说的一句话，意指政权的废立即其合法性完全取决于人心向背。其时人心归向李唐，于是废周复唐，顺乎民心，这场流血很少的革命，仅诛除了武则天的几个嬖??。开元初张廷?又上书唐玄宗，称：“古有多难兴国，殷忧启圣。盖事危则志锐，情苦则虑深，故能转祸为福也”。经过一阵大刀阔斧的改革，顺应民心，澄清吏治，扫除贪官，终于迎来盛唐开元之治。     古代圣贤历来把民心得失看作是政治的晴雨表，所谓“汤武革命，顺乎天而应乎人”。宋人辛弃疾强调：“自古天下离合之事，常系民心”。百年前的辛亥革命，清朝政府就是在民心丧尽的情势下，在武昌起义后不几个月，即被各省代表选举产生的民国临时政府所取代。武昌枪响后一个月竟有14个省宣布独立，失民心的清室没有奥援，空前孤立，只能任由袁世凯摆布，诚可谓失人心者失天下。          一、清政府自我改革以挽救人心          清朝虽由少数民族建立，但不能说其建国伊始就缺乏合法性。由于明朝末年的腐败尽失人心，摄政王多尔?率13万八旗兵入关，在很短时间即横扫中国建立皇统，随后出现康乾百年盛世，地丁银改制减轻了百姓税负，“盛世滋丁，永不加赋”，还是很得民心的。但鸦片战争后清内外交困，中枢虚弱，政治腐败，甲午战争竟败于小日本，使天朝上国的颜面尽失，民心崩解。康有为为此上书光绪皇帝，警告“民心先离，将有土崩瓦解之患”。     戊戌变法是政治体制改革，企图挽大厦之将倾，但因触犯既得利益权贵，仅行百日即被废止。清上层倒行逆施又引发八国联军攻陷北京， 为此康有为又上书粤督李鸿章，呼吁改弦易辙，“天时不可失，人心不可违”。多难兴邦，殷忧启圣。庚子祸乱后清上层几乎没有谁再反对改革，为救治沉疴，连慈禧太后也支持并主持改革。改革是全方位的，涉及政治、经济、文教、军事等各方面，其特点是引鉴西学西政，1906年提出预备立宪，并派出大臣去西方各国考察。“ 实行宪法，取决公论，君民一体，呼吸相同，博采众长”。应该说清廷是看到了人心思变，企图以改革来挽救危亡唤回人心。     辛亥前十年清改革力度很大成效显著，不能说是敷衍人心。北师大历史系曾尽搜文献编了这十年“民变档案史料”两大册，所谓“民变”，即群体性抗捐抗租等变乱，其实每年也不过就一两百起，比起当今每年群体性维权事件好几万起，以致要“天价维稳”，应该说算不得什么。革命党孙文、秋瑾等也发动了十数次起义和暗杀，但多限于局部地区，规模都很小，少有人响应，而无妨大局。应该说清政府通过全方位改革，在庚子乱局后很快稳定了人心，控制住了政治局面。因而，在武昌主持改革的“香帅”张之洞写了一首“爱国歌”：“大清皇帝坐明堂，天下人民愿自强。海晏河清环宇泰，忠臣孝子姓名香”。          二、创设民意机构以沟通民心          改革向纵深发展必然要触及既有权力格局，触及到政治体制根本。清改革“仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基”。所谓“公诸舆论”，即设立“民意”机关，以沟通民心，“博采群言”。1908年清廷开始在地方各省筹办谘议局，在中央筹办资政院，宗旨是“取决公论，预立上下议院基础”，而发挥其“舆论总汇”的功能。为此各省都进行了议员选举，选出民意代表。1909年10月，全国有21个省召开了第一届谘议局会议，并选出议长，江苏为状元张謇、湖北为进士汤化龙等。     1910年10月3日，资政院在北京开院，宣御旨：“慨念时艰，深思政本，仰承慈训，俯顺人情，毅然宣布德音预备立宪，开千古未有之创局，定百世不易之宏规”。摄政王载沣训词：“立国之要，端在政治通达，法度修明，尤在上下一心，和衷共济。资政院为代表舆论之地，各议员等皆朝廷所信任，民庶所推仙崇，必能殚竭忠诚，共襄大计”。     民意机关的设置是中国政制前无古人的创革，也是对两千年传统君主专制政体作温和且又是根本性的改造，这就要求清廷开放言路，开放政权。然而一触及根本权力，就不是那么好商量也不那么好改了。清统治集团内部也有派系，而无论是清流还是浊流，各派都是主张改革的，由于尚未建立现代民主博弈机制，各派都耍弄权谋，围绕着权力始终在明争暗斗。内耗大大地折损了改革成效，丁末政争弄得两败俱伤，先是清流岑春煊被外放，后是浊流袁世凯被罢黜，大权最后归于20来岁的摄政王载沣等满族亲贵。民意代表张謇等则在体制内打民意牌，要求“速开国会”，再成立向国会负责的行政内阁，以从根本上改造政治博弈规则，建立宪政体制。     民意代表的能量也很大，他们身份合法，又是民选，有合法机关资政院、谘议局作为讲坛，在体制内为民请愿进行合法斗争。1910年他们组织了三次大规模要求“速开国会”的和平请愿，征集到20多万人签名，有百万民众参与，要求将民意机关升格为俱有立法监督权的国会，真正实行宪政。湖南请愿代表团赴京时，教师徐特立竟当众剁下一指，蘸血书写：“请开国会，断指送行！”产生震撼性影响。由于资政院开院，第三次请愿就直接把请愿书交给了这个“舆论总汇”的准国会，各地民意机关互相串联，形成有组织的立宪派。          三、民意与清政府博弈加速民心流失          面对民意政潮压力清政府也作了让步，缩短了预备立宪期限，但也摆出了镇压姿态，指责请愿是“民气喧嚣”，将企图组织第四次请愿的代表押送回原籍，逮捕并流放较激进的天津立宪人士温世霖。清不立开国会，却于1911年4月悍然组织了一个“皇族内阁”，致举国哗然，朝野上下一致谴责。连山东巡抚孙宝畸也公开上奏反对，被任为内阁总理的奕?烈睬氪牵?怠俺喜挥?禾煜鲁济裰??薄     时满清亲贵老成一些的如奕?痢⑸脐取?呗椎绕涫刀记阆蛄⑾埽??比ǖ氖巧阏?踉劂慵捌湫值茉劁?⒃靥蔚纫话嗖悔鲜朗碌纳倌辏??前讶??吹帽让?怪兀?坏?辣Р环潘桑?炊??ɑ首澹?饩褪钩?⑷诵慕馓濉Ｓ呗廴衔??⒉唤霾恍湃魏喝耍?踔亮?扪?倒叵档穆?耍ㄈ缣?迹┮膊恍湃危?越??沂游?恍罩?讲?Ｕ獾扔谧?盗烁锩?持缚芈?迥似镌诤鹤逋飞系摹镑猜病保?弧扒??猜病保?喝私?朗芘?邸     本来革命党打民族主义牌就使满清王朝的正当性受到严辞拷问，立宪派梁启超、杨度等提出“中华民族”概念对此有所化解，新政改革“破除满汉畛域”也蛮有成效。但推出“皇族内阁”，不仅使先前多项改革努力前功尽弃，而且立即引发王朝的合法性危机，把清室推向了民心向背的临界点。     “皇族内阁”使民众与朝廷离心离德，但温和的立宪派仍于7月4日以各省谘议局议长议员联名的形式，以积诚罄哀的态度上奏，称皇族内阁不合立宪公例，请另组责任内阁。摄政王载沣等一小撮权贵怙恶不悛，竟以毋庸置疑的口吻批答：“黜陟百司，系君上大权”，让议员今后“不得率行干请”。这就把朝廷苦心栽培的民意代表推向了对立面，彻底开罪了民意机关，使之与清廷尖锐对立，其后果是民心迅速转向“排满革命”，清室在政治上空前孤立。          四、民心的力量让清政府土崩瓦解          1911年10月10日，武昌起义暴发，湖北谘议局议长汤化龙第二天就来到起义士兵中间表示支持，并即时领衔率湖北省全体民意代表，公开通电全国各省谘议局，号召响应革命。其电文略云：“清廷无道，自招灭亡，化龙知祸至无日，曾联合诸公奔赴京都，代表全国民意，吁请立宪，乃伪为九年之约，实无改革之诚。溥仪坚子黄口，摄政愚谬昏庸，竟摒弃汉人，悉授亲贵。强恃专制，维新绝望。楚虽三户，誓必亡秦。武汉义旗一举，军民振臂一呼，长江重镇，日月重光。立乾坤缔造之丕基，待举国同心之响应，特此通电告慰”。     民意有力量，有组织的民意机关更是力量强大。通电发出几乎全国各省谘议局都不同程度地响应，一个月内有14个省宣布独立，而其中一半是由谘议局主导。南方独立各省还马上酝酿成立了新的民意机关，即独立各省代表会议，相当于临时国会，未独立的北方各省谘议局也可派代表来参加。会议很快起草了《中华民国临时政府组织大纲》，参与起草的3人之一江苏民意代表雷奋曾是清资政院议员，几个月前还在北京参加资政院年常会，现已转入革命阵营。相当多象雷奋这样的民意代表，在极短的时间就由体制内转为体制外，且参政议政同样相当活跃。     依据《组织大纲》，临时国会以每省一票计，17票中16票多数选举孙文为中华民国临时大总统，投票者包括尚未独立的北方谘议局派出的民意代表，如辽宁省等，说明民国新政府颇具民意基础。3个月后又选举袁世凯为民国第二任临时大总统，清朝也就寿终正寝了。     辛亥革命使用暴力有限，流血较少，最后是南北和谈，以优待条件让清室退位而结束了清王朝。退位诏书以隆裕太后名义发布，这个诏书事先获得南京的临?脊?崤?迹?浯浅疲骸敖袢??嗣裥睦矶嗲阆蚬埠停?现懈魇〖瘸?橛谇埃?狈街罱?嘀髡庞诤螅?诵乃?颍?烀?芍?Ｓ枰嗪味褚蛞恍罩?鹑伲?魍蛎裰?枚瘢?怯猛夤鄞笫疲?谏笥咔椋?芈驶实劢?持稳ü?钊???ㄎ?埠土⑾芄?澹??亢Ｄ谘崧彝?沃?模?缎?攀ヌ煜挛???濉薄Ｎ洳?鹨搴笄宄?父鲈履诩闯沟装芡觯??踉?挠嗟囟济挥校?馐俏?裁茨兀客宋悔?橐训忝鳎?谟凇叭诵乃?颉保?逋鲇诿裥木∈АＬ迫怂?健白怨鸥锩??窆槿诵摹保?僖淮蔚玫搅搜橹ぁ     本来清末新政改革很有起色，预备立宪开始也办得有声有色，而一旦改革深入，涉及到根本权力，要求开放政权时，最高统治者就很吝啬，举措失当，死抱权力不放，以致毁掉改革。这说明要改革却不敢彻底，也是没有出路的。改革本是危亡中求生存，“情苦则虑深”，为求得民意支持，清政府引鉴西政举办了民意机关，最后却又逆拂民意，开罪于民意机关，非但不能转祸为福，反而转福为祸，加速了其败亡。为什么？因为民意不可侮，民心不可欺，古圣所谓“顺乎天”，即顺应民意。汉朝刘向《说苑》告诫：“失众心，足以亡”。     古往今来有多少政权，因贪腐恋权人心丧尽而败亡。晚清袁世凯在官场上的死对头，时谪居上海的清流领袖岑春煊在清亡后沉痛地总结：“宣统改元后，醇邸摄政，亲贵擅权。……洵、涛诸人，又皆年少无识，惟知聚敛。吏残于上，民怨于下，臂犹厝火积薪，不可终日危亡之势，尽人所知”。一小撮既得利益权贵，为聚敛自肥死抱权力，不怕积怨于民，尤如自掘坟墓。而死到临头他们还要排除异己，排斥汉人。     遥想当年多尔衮辅幼主入中原，任明降臣洪承畴等经略东南，京师明官吏一概留用，从而大获人心，奠定了清朝基业；两百多年后载沣辅幼主搞改革，却拼命揽权于皇室，使民心丧尽，最后葬送了清王朝。清一头一尾两个摄政王，人心向背大不一样，可谓成也摄政王，败也摄政王。成败在民心，顺人心者昌，逆人心者亡。所以，民国第一任临时大总统孙文说：“立国基础，就是万众一心”。作者系北京大学政府管理学院教授，原刊于《人民论坛》2012年5月上、总第364期，此为未删稿    进入专题： 民心 晚清    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： frank 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益笔会 > 散文随笔 > 读史札记 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/53631.html