蔡定剑

 没什么比司法改革更具改良特色 贺卫方 贺卫方按 ： 2011 年 10 月 25 日，徐昕教授和我在北京大学法学院举办了一场题为“司法改革的顶层设计”的讲座，主办者北京大学法学社的同学们整理了对话的文字稿，承《南方周末》好意，在 2011 年 12 月 8 日“大参考”版面上发表了这篇对话的严重压缩本，其中略有锋芒的话语都遭删除。也许报社确实有某些顾忌，不过近两三年的时间里，这份报纸过度的谨小慎微我已经多次领教，多篇文章包括约稿都发表不出来，奇怪的是它们却可以在其他报纸或刊物上发表。作为一个老作者，对此实在是有些无可奈何。在改革事业前景晦暗的时刻，希望南方报业集团的决策者能够表现出更强大的道德勇气和责任心，不辜负前辈报人所培育的南方系传统以及国人的殷殷期待。我昨天在微博上打油四句，但愿这是过甚其辞：   改革船已入险滩， 西红市算尽机关。 乌有乡猛如饿虎， 南方系噤若寒蝉。   这里是发表前我发言部分的完整稿。 ————————————————————————————     学者总在忧国忧民，“知其不可而为之”。对 20 年来从事司法改革研究的学者所努力的许多重要方面，徐昕教授用这样五对关系和五个保障做了非常好的归纳，但我感觉不易实现，尽管有策略上的考量，由近及远，由小及大，从技术性层面入手改革。   2009 年 12 月份，蔡定剑教授还在世，一些学者组织开了个专题讨论会，叫“中国宪法的未来”，那次会上，蔡教授和与会者对司法改革的重要性表达了特别强烈的期盼。大家认为，政改的突破口在司法改革，没什么改革比司法改革更具改良的特色。   司法人员的专业化共同体   这些年里推出了一个措施，要提高法官和其他司法人员选任的标准和素质，建立统一的司法考试制度，让担任法官、检察官和律师的人都具有良好的教育背景，达成法律职业共同体。天南海北的法律人，都分享同一套知识，甚至分享着同一套价值、同一套职业伦理。   日本的著名学者棚赖孝雄从社会学的视角观察司法制度，发现每种职业都有一种准据共同体，即他们特别注意和在意的评价人群。比方我带的学生很在意我的评价，同事之间的评论有时非常重要。在一所学校，如果一个人剽窃，同事们看他的眼神就会不一样，这种惩罚极其严厉。棚赖观察发现，日本法官最在意的是同行之间的评价。   这种同事评价会形成一种监督机制，但前提是选任标准一致。不能这拨法官是农民担任，那拨是中学教师，另一拨是转业军人，还有一拨是法学院的毕业生。这不夸张，现在法院里仍是这种四分五裂的状态，大家没有共同语言。   某些地方法院，转业军人出身的人提得特别快，很快就庭长、副院长了。过去山西省绛县人民法院副院长姚小红，被称为“三盲”院长，文盲、法盲加流氓。这个院长最初是给法院院长开车的，院长觉得这人不错，就提拔成办公室副主任、主任，最后成为法院副院长。这种情况并不少见，当然现在正逐渐减少。提高法官的素质，提高司法人员的学历背景乃是在技术层面上推进司法公正的措施之一。   这类措施的基本目标是要努力形成法律职业共同体。司法只服从法律，不是所谓服务大局。三个至上客观上在分裂法律职业共同体，这些不合理的因素在干扰影响共同体的形成。   改革程序制度，健全证据法   改善程序制度与证据制度，逐渐提升司法的公正程度。要改变法官过于积极的角色，在法庭上，法官最好不要过分积极主动地行使权力。当然更不允许上门揽案，借口为社会主义市场经济建设服务，导致司法应有的中立性丧失殆尽。   证据法的重要性受到了越来越强烈的关注。这体现在证据要由当事人自己搜集和提交，而不是由法院去搜集。与之相适应，当事人要承担举证责任，为没有举证而导致的诉讼结果而负责。刑事诉讼里的证人必须出庭接受对质，辩护律师要有足够的空间对控方证人证言加以审查，要确立非法证据排除规则，这些都是确保刑事司法公正的前提条件。   不过，由于近年来关于司法改革方向难以达成共识，这类技术层面的改革也出现了停滞甚至倒退的现象。一些引发巨大关注的案件，例如杨佳案、李庄案第一季一审、邓玉娇案等都存在着司法机关公然阻挠证人出庭的问题。律师在刑事诉讼中的独立性遭到压制，局部地区甚至出现运动式司法的严重回潮。   很多机构在干扰独立审判   还有上下级法院关系，这都是特别技术性的，跟意识形态没有任何关联。   现在司法到底能不能有效解决社会矛盾和纠纷？温家宝总理说，到北京上访的事件中，大多数涉及到对法院判决的不服，公众对司法判决并不满意。但这是司法机关作出的判决吗？许多案件之所以不公平，恰是因外部干预导致的最后判决结果不纠正。   一个典型的例子就是赵作海案。河南赵作海跟村民打架，村民打了他一拳，过两天那村民找不着了，后来人家盖房子，从地下挖出一尸体，没头，但能看出是一具男尸，人们怀疑这个尸体就是失踪的人，怀疑赵作海报复杀人。经过“突击审查”，赵作海交代了犯罪罪行，随后不断翻供，最后判了死刑缓期两年执行。十年后，那个号称被杀的人回来了，他在外面捡破烂，十年没回家。这才发现错了。   为什么会发生这么大的错误？检察院、法院都认为这案子不能判，因为尸体是谁都没搞清楚。但公安局说补充侦查不出来什么了，必须要解决，后来商丘市政法委主持协调。政法委要求检察院提起公诉，法院说不能判死刑立即执行，但这是很恶性的犯罪，既杀人又碎尸，理应判死刑立即执行，法院不能无视其中疑问，经“协调”，判个死缓吧。这些年来出现的很多冤案背后都有政法委无形的手。也正是因为这种名义上的决策者与实际上的决策者之间的分离，既淡化了法官在司法过程中的责任心，增大的判决的随意性，同时也导致一些冤案揭露后却无法及时平反。聂树斌案就是一个典型。   现在多少案件不是法院自己做出的判决，而是许许多多其他机构在做判决？但板子打到法院身上，最后民众对法院也不信任了。现在苦口婆心告诉大家，要推进司法改革，提升司法公正，但是民众有点不想听了，因为听起来太迂阔迁远，言不及义。   “中国特色”司法制度   德国比较法学家茨威格特和克茨曾分析社会主义司法制度，认为社会主义司法追求的最重要目标是实现党追求的目标，是共产主义的实现。基于这个目标，司法过程也是对人民、对当事人进行教育的过程。教育人们热爱党，热爱社会主义祖国，热爱共有财产，追求共产主义等。   为了实现教育功能，司法的严格程序主义就变得非常不重要。从前，苏联、东欧国家一直有这种特色，比如同志审判会。我们的法庭叫人民法院、人民法庭，让人民参与司法。为了让人民理解司法，严格的程序主义、法言法语是不允许的。马锡五的方式，最典型的体现了社会主义司法追求的目标。小河边、柳树下、炕头上，随时可以审理案件。   程序正义的内在价值并未受民众重视   徐老师说司法改革能得到社会公众、官方的认可，理由是程序正义这种规范超越了文化或观念，能达成最大限度的共识。但恰好在这点上，我有点信心不足。传统文化、一般民众对程序正义的价值真看得那么重？   我在微博上经常对一些热点案件做些讨论，其中包括引发广泛关注的李昌奎案。我的看法是，李昌奎案一审判决死刑立即执行，这个判决是正当的，不立即执行就不公平。根据中国现行刑法的规定和司法实践，应该执行死刑立即执行。云南省高级人民法院改判为缓期两年执行，理由不充分，这个改判并不适当。   尽管我主张废除死刑，但废死论是在立法角度，不是司法角度，不能从个案开始。这个法官说不判死刑，那个法官说必须判死，法律面前怎么人人平等？   不过，接下来，我的意见看上去有些自相矛盾。我认为，云南省高级人民法院改判尽管不足以说服人，但毕竟是二审终审制。司法过程不存在腐败情节，两家都穷得一塌糊涂，腐败不了。审判委员会做过研究，程序上也没多少值得指责的问题。所以我说，既然如此，我们就从了吧，尊重这个终审判决，不要再去想把它推翻掉。   网友说：你脑袋被驴给踢了吧？大家都觉得不可理解。是有错误，但错误都必须纠正吗？制度能承担有错必究这种巨大的代价？要区别什么错误必须纠正，什么错误不需再去纠正的。比如当事人因为自己的过错，使得证据没在诉讼有效期内呈交给法院，过了一年，突然发现箱底有个借条，证明他本应胜诉，但他败诉了，法院应不应当重新受理？我想这是当事人的过错，不应再受理。   但在中国要推行这样的程序正义就很麻烦，老百姓要上北京，拦温总理的车，把事情闹大了，最后必须重新解决。   中国可能是程序正义的传统非常匮乏的国家，建立这种共识需要特别艰苦的努力。   公众与司法独立的关系   法律人认为程序正义非常重要，公众认为还是实体正义更重要。   在西方传统里，独立的司法制度建立在非常坚实的知识独立的基础上。古罗马人创造了极其灿烂的法律知识系统，这跟古希腊的哲学影响也有关，但它超越了古希腊的玄思妙想式的哲学思考，把这套分析方法和理性精神引入到人们对日常生活的观察、提炼，最后形成一个博大精深的体系。这套体系表现出的话语跟大众话语不一样，比方说种类物、特定物，比如说善意取得，无因管理，都是古罗马时代就创造出来的，这套专业话语跟民众日常话语和知识有明显距离。德尔图良与西塞罗两个律师在一块说话，他们用的一套话语跟公众不一样。   与此同时，在西方悠久传统中，法律职业者跟社会间的互动，对行政权力、立法权力的制约，尤其在限制国王行政权力方面，形成了一种历史传统。独立的司法很重要，没有它，所有人都不安全，这已经成为一种无需论证的社会常识。   比如在香港，司法独立受到威胁时，公众会出来说话。美国也如此。罗斯福总统要推行新政，最高法院老阻挠。但通常是 5 ： 4 被否定，他想改组最高法院，解决这个问题。法官是由总统提名，参议院认可，罗斯福考虑把最高法院由 9 人变成 15 人，这样他就可以一下任命 6 个哥们，投票比例马上会为之一变。   改组最高法院是很危险的信号。美国老百姓都知道那九人的观点分别是什么，这九个人个个地位显赫，最高法院非常强有力。   结果议案刚提出来，罗斯福一下子就陷入整个社会的抨击漩涡。联邦最高法院首席大法官写了一封公开信给参议院司法委员会说：总统指责我们工作效率低下，因而应增多法官，这种说法非常荒唐。我们的工作效率很高，尽管我们的年龄都不小。全美律师、法律人协会当然站出来抨击总统，有色人种权利协进会（ ACLU ）也站出来，最奇怪的是，全美制造业者协会也发表声明谴责总统填充最高法院的做法。美国革命女儿会，第一代国父们的女性后裔的俱乐部，发表声明谴责罗斯福，报纸上更是充斥着对他的抨击。当时《罗斯福文集》刚刚出版，正好遇到这个风潮，书就卖不动。   在这个国家，司法独立变成整个公众信仰的一部分，而不是法律人自娱自乐。中国最高法院有 400 多个法官，又因为死刑复核制度加了很多， 500 多人的最高法院肯定不是特别重要的机构。   推动司法独立需要有更广泛的公众认知。推动更消极的司法模式时，法官消极，当事人就要活跃，但这光有律师还不行，当事人还得有个人主义的司法理念。当事人要知道，这是我的案件，我要负责让证人出庭，证据应该我来提交，如果我的所作所为最后导致了失败，我应该承担结果，而不是国家来承担。   一般人还停留在把法院当父亲，认为国家有责任实现正义，有责任收集证据。这是观念方面的改变，并不容易。   司法权在整体政治权利架构中的边缘化   整个政治权力架构中，司法仍非常边缘化。现在公安部门首长一般都比法院、检察院的地位高，最近有人说为了提高法院、检察院的地位，尤其法院的地位，建议全国各级法院的院长进党委常委。从党的序列来说是提高了，但这是不是走偏了？你眼睛斜，到医院去，医生说要从脖子这都砍下来，这是杀头治斜眼。为了取得司法独立，进入党的序列，但党委成员必须遵守党的一盘棋。这是南辕北辙。   权力架构不只是法院院长的政治地位问题，还包括徐老师提到的取消政法委的问题。其实早在 1988 年到 1989 年，就准备取消政法委了。陈有西律师告诉我，他当时就在浙江省政法委，说浙江政法委率先取消，但还保留一个政法领导小组，人少多了， 50 多人变成 20 多人。可惜后来这个过程终结了。   真要反思党和法律之间的基本关系，就应看到：法院真正独立后，社会秩序就好了，官场也清廉了，人民有冤屈也能得到解决，就不上访了。执政党治下，反而获得了更好的社会秩序。这对执政党是好事。   事实上现在权力在扩张，律师事务所建党组织，律协也要设党委，党的权力在不断扩张。我是党员，但有个最大的问题，党的权力无所不在，对社会全方位管理和控制的同时，也把社会中所有过错都承担在你身上。   温家宝总理在达沃斯论坛说，我们要重申党政分开的问题。我觉得温总理看到问题所在，相信下一步这个问题可能慢慢解决。

2011年11月30日 09:57:07 　　 以预算民主建设推动中国社会转型   　　 ——韦森教授就中央政府部门“三公经费”公开问题答记者问 本文以“中国首先需要预算民主”为题首发于2011年8月3日《FT中文网》 http://www.ftchinese.com/story/001039940   　　 （现为全稿）     　　 【编者按】 最近几年来，复旦大学经济学院韦森教授对于中国的财政收入和预算公开问题多有论述。他还与天津财经大学教授李炜光、上海财经大学财政学教授蒋洪等学者一道，不断向公众普及预算民主概念，并认为这将是未来中国政改的一个突破口。近日，就中央政府部门“三公经费”公开问题，韦森教授接受了国内一家刊物记者芦垚的采访。FT中文网经韦森教授同意，将此文刊发于此。       　　 “三公”只是问题的一小部分     　　记者：这次中央政府所属部门“三公经费”公开，已经进行了一些时日，最近社会上和网络媒体议论很多，对此您如何评价？     　　韦森：迄今为止，中央政府所属的80多个部门迄今已陆续公开了自己的“三公经费”数字。这“三公经费”公开，才推行一年多，在刚开始试行的时候，问题肯定有不少。中央政府所属的98个部门，肯定都有比较好的会计师，知道会怎么做账，知道公布哪些数据对本部门最有利，或者给本部门的造成的负面影响最小。在现在这些数据还没有被审计之前，还不能完全信这些数据。     　　但必须要肯定的是，这至少是当代中国政治和政府体制改革中一项重要进步。近两年来，国务院和财政部已经多次敦促中央直属部门和地方政府公开自己的“三公经费”数据和财政预算执行情况，2010年3月1日，财政部发布了《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，吁求中央各部委和各级地方政府部门主动公开自己的财政预算及其执行情况。2011年1月18日，财政部又下发了《关于深入推进基层财政专项支出预算公开的意见》，要求基层政府进一步加大财政专项支出预算的公开力度，特别是要重点公开与人民群众利益密切相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障支出以及“三农”等方面的财政专项支出方面的信息，并明确列出了45项财政专项支出的细目。2011年5月4日和7月6日，温家宝总理亲自主持召开了两次国务院常务会，研究部署进一步推进政府财政预算公开工作。会议要求98个中央部门要加大政务公开力度，增加部门预算和决算公开的内容，并要求到6月底要公开 “三公”消费和其它行政经费支出情况。这些事实说明，决策层已经意识到要从预算公开、财政透明来推动中国的政府体制改革，大方向是应该肯定的。     　　记者：国外并没有哪个国家有“三公”消费的统计口径，而目前我国财政公开并没有很好的制度和法律基础，这样直指敏感的“三公”，是不是一种跃进式的措施？     　　韦森：实际上《预算法》和《政府信息公开条例》都没有关于“三公经费”的明确规定，但是这些年来学者和社会各界对此议论甚多，要求公开的呼声很高。社会舆论的很大部分，都直指政府部门的“三公消费”。舆论都在讨论，大家都在“逼”，使得问题一下超前了。这是社会各界通过网络媒体和平面媒体推进中国政治与社会转型的一个结果，一个例证，这也颇具当代中国社会的特色。     　　我曾在澳大利亚学习工作13年。记得在澳学习工作期间，一直是工党执政。澳洲工党从20世纪80年代开始，连续执政十几年，自由党后来经过4次选举失败后才上台。由于长期在野，自由党的一些领导人并不熟悉政府机构的具体行政运作程序。上台后他们遇到一个情况是，很多议员和部长住在悉尼，要到堪培拉上班，来回要报销飞机票和其它交通费。这些人在野了十几年，不知道怎么处理这个问题，很多人在报销往返交通费的时候，稀里糊涂地把儿子和太太的也报销了。在野党工党后来把这种事给逮住了，追问这个事情，结果几个部长因此被迫辞职了。     　　这个例子说明，在西方的民主制度下，在野党就看着你做什么事情，处处“找茬”，在这种情况下，政府官员要腐败，也比较难，且每一项大的预算花费支出往往都要经过议会争辩和投票通过才能花出去，所以没必要像我们一样要专门公开“三公经费”。中国没有预算民主政制，无人、无法从财政体制上监督和制约政府的花费和支出，便出现了今天的政府部门“三公”消费问题，故这是中国特有的一个现象。     　　要认识到，“三公经费”，只是我们政府行政体制运作问题的一小部分，更大的问题是，巨大的政府财政收入到底是如何花出去的。譬如，每年发改委的一个个项目的钱，是怎么决定的？是如何批下去的？我有个学生在一个地方发改委，一个科上头批下来的经费都花不掉,甚至不知道批给谁，如何花。种种明目的款项是怎么拨下去的？有没有腐败在里面？     　　这次公开的“三公经费”中，国家税务局的花费非常庞大，但国税局的人下去，又有几个自己掏腰包请别人吃饭？这样的部门还有这么大的三公消费，这里面有没有问题？     　　比如汶川重建，为什么要拨一万亿？什么叫预算？真正的预算应该是汶川报给绵阳，绵阳报给四川，四川报给中央，然后中央根据地方报上来的重建经费需要来拨款。但是，实际过程是怎样的呢？地方还没报呢，上面一拍脑袋，一万亿就批下去了，挺爽的。后来媒体也注意到了，汶川根本花不掉这些钱。怎么办？买豪华车，盖大楼。     　　要知道，这是从纳税人手里收上来的，发改委一拍脑袋就给拨下去了，这个连计划经济都不如，计划经济还有投入产出表。现在发改委拨款，好像很随意，人大有没有监督和审议制约，这样下去还了得？我们现在有10万多亿的预算盘子呀！不是计划经济时代那一点点预算资金了！     　　两任审计署的署长李金华、刘家义通过审计都承认，中央部门每年拨的款都花不掉，故有媒体所常说的北京中央各部委的“八月份之后现象”，要突击花钱，要把财政部和发改委拨的款突击花掉，不然下一年的拨款计划就减了。结果审计署每年审计出来的“问题资金”，光中央五十多个部委每年都400多亿。“三公经费”只是这个大的财政体制和政府运作体制问题的一个小问题而已，只是整个问题的一个方面而已。概言之，我们的财政不是量需为出，整个逻辑链是颠倒着的。     　　记者：所以社会舆论热议政府部门的“三公”消费，只是一个切入口，背后是民众对于财政税收浪费的不满。     　　韦森：这些年来税收高速增长，大量的税收被庞大的行政机构花掉了。全国政协委员、国务院参事任玉岭所透漏的信息，2005年全国吃“财政饭”的总人数，已高达4572万人；另外，还有500万人仰赖于政府赐予的权力实行自收自支，按他透漏的数字计算，我们的官民比已达到1比26。这一比例的精确的数字我们没有计算，但目前我国“吃皇粮”占人口的比例是全世界最高的，这应该没错。最近中央直属行政部门公布出来的“三公经费”数字，只是这个问题的一个方面的反映。     　　国家行政学院的教授竹立家前几年曾计算过，全国的公车消费是4000多亿，但当他说出这个数字时，原来全国大致只有400万辆左右的公车。现在有人估计说，目前中国有1000多万辆公车。如果是大约是这个数字，那全国公车消费总量现在岂不要上万亿了？这是个什么数字？     　　把政府机构三公消费支出与我们全国的医保支出相比，就知道这个数字是多高了。国外医保支出是财政支出最大的一项，一般占财政支出的百分之十几。在美国、欧盟、澳大利亚等很多国家，医保支出比例均达到GDP的17%左右。我们国家的呢？全国医保财政才拿出多少钱？目前中国的医疗卫生投入总额占GDP的比重还不到2%。按照温家宝总理2010年的政府工作报告透漏出来的数字，2009年中央财政投在医疗卫生方面的支出，才1277亿元（尽管增长了49.5％！），而按照财政部《2009年全国财政支出决算表》中的精确数字，2009年全部财政支出中用在全国医保上的钱，才1892.21亿元，这在2009年的政府7.63万亿元财政支出中又占多大比例？话说回来，政府收税是干嘛的？我们政府征到的税，又有多少和多大比例真正用到纳税人身上了？       　　 财税体制是中国模式的核心   　　记者：“三公”消费之所以如此惊人，主要还是得益于政府税收的高速增长。但是如果回顾中国改革开放的历程，尤其是上世纪90年代改革重启，1994年的分税制使中央财政强大起来，无疑对中国经济的发展起了巨大的推动作用。可以说，财税体制，是中国模式的核心要素？     　　韦森：对。正是随着这些年中国经济的高速增长尤其是政府税收超高速增长，我们似乎正在形成一个所谓的“中国模式”，一个如英国17世纪的哲学家霍布斯所言的那样一个庞大的行政“利维坦”。在这个巨大的利维坦中，各级政府官员、国有企业的高官，通过手中的权力和掌控的资源，进行层层权力寻租。如果说目前有个中国模式，或者说正在形成一个中国模式，这才是“中国模式”的根本性特征，或者说这个模式的实质。     　　当然应该看到，在中国经济发展的现阶段上，这种政府和国有部门在发展经济同时进行“权力寻租”，从某些方面来看是有效率的。因为，在20世纪80年代初计划经济结束时，我们国家还比较穷，城市和乡村基础设施很差，在经济起飞的初始阶段上，确实要靠政府和国有部门投资来推动经济增长和建设城乡基础设施。尽管在这方面的项目投资中有些腐败，甚至有不小的浪费，但在中国的工业化和城市化的初始发展阶段上，这种靠政府官员和国有部门高管的层层寻租所推动经济发展模式，却是有效率的，从某种程度上说有其必然性和优长。可是等到公路、铁路、机场、码头、地铁、广场、文化设施都建好了，等各级和各地政府行政大楼都一幢幢建成了，这一波基础设施建设的黄金时代过去了，还能再建吗？即使在现阶段，又有多少基建设施方面的浪费？譬如，上海前几年建了一个南站，现在虹桥交通枢纽一建成，有着巨大圆顶的现代化南站就扔在那里了，这又浪费了多少纳税人的钱？全国又有多少这样的巨大项目浪费？这个模式就要终结了，不会超过十年，这个增长阶段就要过去了。我们未来还能靠这种体制和这种经济增长模式来推动中国经济增长么？中国的经济增长方式必须转型，而与这个增长模式连在一起的我们政治和社会体制也必须转型。不转型，中国就要出问题。经济增长，也不可能是可持续的。     　　记者：但是任何体制本身都有着巨大的运行惯性。     　　韦森：是啊！这正是这些年我们所担心和困扰的问题之一。近些年来，许多有良知的学者和知识分子，运用一切可能的机会，呼吁学术界和全社会各界在充分肯定我们改革开放30多年的巨大成就的同时，反思我们这个体制运行的基础和潜在问题，就是想使我们这个社会努力从这个有着巨大变迁张力的体制运行惯性中跳出来。这几年，我一直说，要警惕走向这个“中国模式”，避免形成这样一个“中国模式”，也正是从这个视角考虑所言的。一个利用自己掌握的几乎不受审核实质性制约的权力和巨大的资源进行层层寻租的体制正在形成，而且不断在自我强化，而现在又看不出有根本办法来跳出这个体制的自我惯性运行，因为没有约束力量来制约和制衡这个巨大的行政利维坦，正是目前中国种种经济与社会问题的核心和关键之所在。我们要用多少年和多少代，才能使这个几乎不受任何制约的巨大行政利维坦变成一个现代政治意义上的“有限政府”，一个行政和资源配置权力受实质性制约和制衡的现代政体？这是我们的政治体制改革和社会转型要最终回答和要解决的根本性问题。     　　从中国政府财政税收政策上来说，现在整个政府的政策导向还是增加税收和其它财政收入，用财政学的专业术语来说，继续提高中国的“宏观税负”水平。国税局局长肖捷和财政部长谢旭人，都一再表示中国的税收和财政收入还有进一步增加的空间。按肖捷局长的说法：“政府集中的税收收入还无法满足迅速增长的公共支出需求，有必要随着经济发展逐步合理提高税收收入占GDP的比重。”应该说，财政部长和国税局局长都还只是从本部门每年的财政收支状况来看问题，并没有从中国社会转型的整个背景来看中国的大势。我觉得，这个问题要放在中国社会当下经济社会发展阶段的整体格局和政治体制的整个背景中看。从财政体制的表层来看，政府征了这么高的税，真正用在民生上很少，而大量财政收入却被政府机构自身消耗掉了。即使从政府的项目投资来看，我们仍然是一个发展财政和建设财政，还没有真正转向公共财政。从中国政治体制运作的深层结构来看，我们有这样一个庞大政府科层组织，财税部门征越来越多的税，实际上是在维持并强化这个巨大的行政利维坦，是在维系、固化和强化目前这个独特的体制模式。     　　在计划经济情况下，中央直接控制的资源很少。改革开放以来，市场经济被“请”了出来，经济高速增长，政府的征税能力和手段越来越强，政府所掌控的财力也越来越多。尤其是自1994年试行分税制改革以后，政府税收每年都是超高速增长，现在中国政府掌握的财力是计划经济时期没法比的。政府掌握的资源越来越多，财政收入占GDP 的比重也不断提高。一个常常被人们忽略的现象是，近10年来，政府财政收入的实际增幅，在大多数年份中都是财政部为两会提交审议的当年预算报告中所定财政收入增加目标的 200％以上，有些年甚至更高。这样下去，还了得！都不知道温总理本人注意到这个现象没有？     　　记者：这种体制下，国进民退是否是种必然？     　　韦森：这两年，总是不时有政府部门的官员否认“国进民退”正在中国发生。要知道，真正的“国进民退”，不是指国企的个数在增加，而主要表现为政府和国有部门掌握的资源越来越多。     　　自1994年试行分税制改革以来，中国经济高速增长，政府的税收更是超高速增长，每年差不多都是GDP增速的两倍。同时，企业利润（在统计口径上称作为企业“营业盈余”）也在高速增长，但城镇居民收入、农民收入多年来都一直低于GDP 的增长速度。从2008年世界经济衰退之后，企业的利润也开始下降，尤其是民营企业和部门。现在，在国民收入初次分配的三大部门中，就只剩下政府的税收还在高速增加。在国民收入初次分配中，政府拿的越来越多，而其它两个部门尤其是居民劳动报酬所占份额就必然越来越小，真正的国进民退，是发生在这个地方。     　　记者：这种财税体制，是否也在阻碍我国经济增长方式的转变？     　　韦森：肯定是。一边是政府的税收和其它财政收入不断增加，而经济增长又主要靠政府财政支出和从银行贷款来建设大项目所推动，一边又喊经济增长方式转型，这怎么可能？我们目前的这种经济增长方式，是与现行的政治体制尤其是政府的财政体制连在一块的。这种政府体制，就只能有这种经济增长方式，在这种体制下，你要转变经济增长方式，那就相当于你对老虎说：“老虎老虎你别吃肉了，你吃草吧！”这可能么？     　　中国的贫穷落后、低收入、基础设施差的经济发展阶段正在成为过去，接下来经济要进一步发展发展，主要要靠民营经济和居民消费增加来推动，这是大多数经济学家的共识。但是，现在，民营企业在萎缩，国民收入初次分配中劳动报酬的份额在减少，我们又怎么能转变经济发展方式呢？在这种体制格局中，不可能会有其他增长方式，通过内需和居民消费拉动经济增长，目前看来还都只是一个美好的愿望。     　　过去多年，地方政府之间在发展经济方面的竞争，尤其是在地方基建投资和招商引资方面的竞争，在推动中国经济增长方面确实起了很大作用。以前各地的经济增长，主要都靠地方政府从银行借款和卖地的土地出让金收入来启动的。随着中国经济增长阶段的延伸，过去中国经济增长中地方政府的这一推动力，正在逐渐变成未来中国经济增长的负面因素和障碍。地方政府靠银行贷款和负债来建设的基础设施，并没有多少收益，等到还款的时间到了，到“清算”的时候来了，地方政府靠卖地还负债的能力没有了，中国金融系统就可能发生危机，经济危机也会随之而来。     　　目前中国经济确实是在高速增长着，但主要靠各级和各地政府的基建投资和国有部门的扩张来推动的。民营企业，在目前紧缩的货币政策下，纷纷呼叫比2008年世界经济衰退前期还要日子难过。这又怎样转变中国的经济增长方式？我们要往前看，早一点准备。早准备了，尽可能地转变了经济增长方式，损失就会小一点，我们的社会就会少“折腾”一些。但是，难啊！与这个体制“共生的”经济增长能否转变得了，现在看来仍是个大问号。     　　所以，无论是地方债问题、“三公消费”问题，还是预算公开问题，归结起来，都是一个问题，就中国的现行体制问题，这也就是所谓的“中国模式”的一个潜在问题。     　　记者：那么是否能够认为，目前政府财税部门的官员还是计划经济时代的思维？     　　韦森：从某种程度上可以这样认为，且不仅是政府财税部门，许多部门不都是？现在的发改委，不就是过去的计划经济委员会？是由过去的经委和计委合起来的更大的计划经济委员会？目前的发改委，主要任务，是管增长和发展的，但是还管改革么？还求改革么？其资源配置权力，岂不比过去的计委还要大得多！这些年，我们的经济从整体上来说已经市场化了，甚至过度市场化了，包括不能或不宜市场化运作的一些社会活动和部门市场化了，但是我们整个财税部门乃至整个政府管理社会的思维，还过去计划经济的那一套。整个财政体制运作的逻辑，还是从计划经济延续下来的。我上面已经说过，从形式看，政府目前的整个财政体制还是建设财政和发展财政，还不是现代公共财政，多数政府官员和财税部门的官员，实际上或者说基本上不具备公共财政的思维。     　　但是问题是，政府财政收支的场景变了，即经济市场化了，且全球化了，财政收入的大盘子大大扩张了，但我们管理国民经济的思维却没变，种种问题于是就必然出现了。原来在计划经济时代，政府财政收入的盘子小，处处要算计着花，捉衿见肘，想多花也没地方弄钱去。现在政府把市场放了出来，GDP规模已经很大了，已经是世界第二了，政府的征收能力和手段大大加强了，从市场运行中抽取引入的税收和其它“红利”已经超过十万亿了，然后政府富得不得了，在某种程度上富到不知道钱该怎么花、怎么用了。请问，当今全世界哪个国家政府有像目前中国政府的日子这么好过的？那一个政府又能像中国政府这样大手大脚地花钱的？看看各级和各地的一幢幢漂亮的政府行政大楼，就知道我们的政府是怎样用钱和怎样花钱的了。“三公”消费，只不过是这其中的“小菜一碟”。       　　 预算民主是政改的关键     　　记者：那么是否可以认为我们的财税体制与市场经济不匹配，是落后的？     　　韦森：似乎不能用“落后”一词来简单概括我们目前财税部门的财税体制。问题在于你从哪个角度看。我们的金税工程、现代化的发票技术、网络技术，还有庞大的有着高学历的征税队伍，从技术上和任何层面讲都是非常先进的。我们税收制度也在不断完善，这是这些年政府税收高速增长的重要原因。单从这方面来说，我们税收和财政体制运行在世界上来说是很先进的。唯一一点没实现的，我们还不像美国和其它发达国家，每个人一个税号，走到哪里，在国内任何地方有收入，都进入同一个税号。我们的现在的互联网技术和通讯技术已经达到了这一点，我不知道为什么财税部门不推广和试行一个成年人一个税号的制度。这其中或有其它隐情和行政考虑？尽管还没有做到每个成年人一个税号这一点，但是我国的征税技术和手段还是蛮先进的，其“先进”，主要在对偷税漏税“堵”和“罚”的手段不断加强和不断完善，结果是财税部门从市场中征取税收的能力和手段在不断加强。     　　这方面的“先进”，是1994年分税制改革以来中国政府财政收入连年超高速增长一个重要原因，也反过来支撑了政府投资所推动的经济增长，当然还有政府科层自身消费（包括三公消费）总量和份额的快速扩张。但是，我们财税部门的领导人和专家，似乎并没有考虑到，把钱留给民间，留给企业，才花得更有效率。从公共经济学和税收学基本原理上来说，政府从老百姓和企业那里征过来的税，再花出去，总是有损耗的，叫“跑冒滴漏效应”吧！政府官员的腐败，只是其中之一；资源浪费和低效率，更是其中一大块。     　　政府总是想着老百姓不花钱，我来替你花钱，这才有经济增长，这套推理逻辑完全错了。这不仅是个经济发展战略上的整体失误，也是个基本国策问题。民富了，才能真正国强。而在当今中国，这却似乎反过来了：国富了，民却不富，至少从相对份额上说是如此。民不富，你经济增长能走多远？你经济增长，又是为了啥？民富，才是任何一个时代的政府所应确立的首要施政目标呀！连封建王朝的明君贤相，也会明白这个道理呀！再说，国富，必然结果是与权力有关的人富，而大多数人“穷”。我们的社会收入分配和社会财富占有的基尼系数不断拉大，都快接近0.5了，恰恰是这种“国富”和这种政治体制的一个必然结果。     　　记者：所以关键问题还在于根本的施政理念转变。实际上中央最近这几年频繁提阳光财政，但效果甚微。     　　韦森：改革开放以来，随着中国经济的高速增长，各级和各地政府手中掌管的资源和财力越来越大，花钱也越来越多，一些直接掌管这财政资源与配置权力的人，自然会从中收益。单凭思想教育，要求他们自觉地试行阳光财政，靠一些官员的道德觉醒和思想进步来试行预算公开透明，能解决多大问题？国务院要推行阳光财政，要预算公开透明，对于直接掌管这巨大政府财力和资源的官员，肯定不利，他们会本能地反对，或敷衍了事，或阳奉阴违，很难且很不愿意公开自己所管的预算收支状况，尤其不愿公开政府机构收支细目，更不愿公开自己所管的隐形收入和小金库。公开出来的数字，又有多少反映政府部门实际收入和支出情况？一句话，一旦涉及当权者的切身利益，就完全不一样了，就很难推行下去了。     　　记者：这是否又要归结到政治体制改革的根本问题上去？     　　韦森：可以这样认为。近些年，我几乎利用一切讲学、访谈和写专栏文章机会，反复讲现代民主政治的核心问题是预算民主，因而财政体制改革，是政治体制改革的核心问题，正是讲的这个意思。     　　原来，许多人包括我自己都没有意识现代民主政治的核心和根本问题是预算民主到这一点。在2007年的“5.30事件”后，人们才慢慢意识到，民主政治，其核心原来并不是“人民当家作主”、“人民的统治”或“‘民’选‘主’”的问题，而实质上上是个税收和政府财政收支权的制衡问题，是个民主预算问题，或简单来说，是限制政府的征税权以及政府财政支出要受到民选代表的实质性审议和制约问题。看一下英国的历史，就会知道，从1215年《大宪章》开始，一直到1688年的光荣革命，整个英国的宪政进程是围绕着限制国王的征税权而展开的。1689年在英国制定的《权利法案》，第十七条就明确规定：“国王不经议会同意征税，即为违法”。另外，稍微了解一下世界近代历史，就会知道，荷兰的建国，法国大革命，美国的独立，都是从政府征税问题引起的。另外，许多国家的现代转型过程也表明，“宪政”开始并不一定是“民主的”。比如，到1688年的光荣革命时期，英国的宪政制度基本上就建成了，但是到了19世纪初，在英国才大约只有占人口比例2.5%的贵族有选举权。经过19世纪30～50年代的宪章运动，到1884年，在英国才有三分之二的男子有选举权。到1928年，21岁以上的妇女才和男人一样有投票权。到1966年，英国才有18岁以上的所有公民普选内阁首相的制度。法国妇女有选举权，也是1944年之后的事情，甚至到1974年6月，法国才最终确立了18岁以上公民普选总统的制度。就连美国这个确立普选权较早的国家，原来妇女、黑人和其他少数民族的人并没有选举权，直到1971年3月制定的联邦选举法，才有了现在这样的较完备的普选制度。所以，从欧美历史看，宪政民主的实质是限制政府的征税权和预算民主的问题，而不简单是个民众的普选权和选民直接“选主”（即国家和政府领导人）的问题。从世界上一些国家的现代社会转型的历史经验中，可以推知，如果我们未来的政治体制改革没有一个明确的宪政目标，而仅仅是把我们未来的政治民主化进程想象为只是在形式上采取一些西方国家通行的“普选制”，这将非但不能保持我们国家的社会安定和经济的长期增长，还有可能出现像“文革”那样的“大鸣大放式”的“大民主”，甚至会出现多数人的“民主暴力”或“暴政”。对于这一点，我们必须有一些清醒地认识。       　　 如何实现预算民主   　　记者：预算民主的关键是什么？     　　韦森：从预算民主上限制政府的征税权，那么政府的预算就要有个机构来审议，来制衡。做这个事情的，在当今中国应该是且只能是人大。所以，目前的问题是先要“做实人大”，加强人大的功能。人大代表不能像某些人那样只会投赞成票，只会举手赞成政府的任何议案和提案。真正运作的预算民主，最后当然还离不开民主选举。没有纳税人真正选举出来的代表，他怎么会为纳税人真正谋利？又怎会真正代表纳税人的利益？     　　要加强人大在政府预算收支方面进行实质性审议、制约和批准的功能，必须渐进性地推进人大代表的民主选举制度，比如试行人大代表的专职化，以及最近出现的独立候选人，都应该允许，并予以鼓励。没有民主选出来的代表，最终还是无法实现民主预算的。     　　记者：有些地方已经在财政公开方面有比较深入的尝试，比如四川的白庙，浙江的温岭，上海的闵行，但是似乎并不顺利，也没有能够很快推广开。从这点上看，虽然中央提的很多，但是对财政公开似乎还没有做好准备。     　　韦森：好在全社会已经逐渐认识到民主问题不是个普选制的问题，而是约束政府的征税权和财政支出透明、公开且受人民代表实质性的审议、制约和批准问题了。预算民主是现代民主的核心，政府不能无限征税，征了税，钱要花到纳税人身上，这正在慢慢成为我们全社会的共识。温家宝总理、国务院和财政部的一些官员和学者，似乎都明白这一点。目前国务院、财政部和社会各界，都在共同议论政府预算公开透明问题，并在行政措施实际推动预算公开，恰恰说明了这一点。中央政府率先试行“三公”消费公开，就是沿着这个改革方向上往前走，向前推进，所以说这从任何意义上来说，“三公经费”公开，都是个重要的历史进步。     　　近几年，深圳的吴君亮先生在推动的政府预算公开透明方面做了大量的实际和艰苦的工作，已经去世的蔡定剑教授生前在上海闵行推行预算公开的试验，广东省和其它一些省份这些年逐渐试行政府财政预算公开，均说明全社会各界慢慢都意识到了这个问题的重要性。财政学界许多专家学者从理论上讨论中国的预算民主建设问题，并做了许多思想普及工作，也功不可没。     　　但是，要实现和建设预算民主政制，一定要允许地方政府进行政治体制改革的试验，目前最起码要鼓励政府预算公开、透明和民主预算的试验。中国的改革只能一点点推进，不可能期望一下子就完成，搞“大爆炸式”的整体改革。这是多年来中国改革成功的最重要的历史经验。邓小平南巡后，如果不是允许深圳等地进行特区改革开放的试验，会有今天吗？中国改革的历史经验告诉我们，要不断地解放思想，不断进行广泛的理论讨论，不断地突破一些理论禁区，并在实践中不断地进行实验，不断地推进，才能一步步渐进性地改。我们经济体制的市场化改革，就是这么一点点走过来的。未来中国的预算民主建设，未来中国的政治体制改革，也只能这样慢慢地和渐进性地推进。     　　记者：还有一个问题，“三公”消费公开，政府预算公开透明，现在并没有明确的法律约束，《预算法》的修订也一直没有实质性进展。您怎么看这一问题？     　　韦森：据我所知，新的《预算法》修改草案，几经讨论修订，已历经数年，到目前为止，还未能“上会”审议，仅2010年，就曾3次被“拒绝”提交给人大讨论。这在目前来说未尝不是件好事。要把保护纳税人的权利的条款，税收法定的宪政精神，或具体来说，征收新税要经人民代表审议批准、预算透明公开的精神都写到《预算法》里，在提交“上会”，也不晚。甚至可考虑在未来制定新《税法》时和修改《宪法》时，要把保护纳税人权利和税收法定的现代宪政精神写入其中。要做到这一点，首先要通过社会各界的广泛讨论，在全社会形成一些基本共识。由此看来，目前预算民主的思想还没有得到普及和还未形成全社会基本共识的时候，《预算法》修订案被推迟“上会”，往后拖，是件好事。现在的“三公”消费公开，只是给出了初始信号，让人们看到些未来中国民主预算政制建设的曙光。真正的政府财政公开透明，还要等到预算民主政制建成之后才能实现。     　　现在看来，不管是未来中国经济增长方式的转变，经济和社会体制的转型，还是政府体制改革和政治体制转型，均要从预算民主这个核心和关键点入手。政府财政预算体制不转变，什么真正的改革和转型都谈不上。实现不了预算民主，讲自由、民主、法治、宪政目前看来往往是空的。这些年来，我们一直相信，预算民主建设，乃是未来中国政治体制改革的一个逻辑起点和突破口。现在国务院、财政部、学术界乃至社会各界所共同促动的政府部门“三公消费”数字公开，以及促使政府财政预算公开透明，都在是为未来中国的预算民主建设做些前期准备。我们由衷地希望，这条改革之路是通的，在将来不会被任何个人和组织的力量所堵死。     　　 2011年7月26日韦森修改定稿于复旦 上一篇： 重读哈耶克之十 下一篇： 没有了 阅读数(30)　评论数( 0 ) 0 条 本博文相关点评

2011年11月30日 11:38:24 　　   　　近日，广州市民政局发布《关于进一步深化社会组织登记改革助推社会组织发展的通知》，其中规定：“除依据国家法律法规规定需前置行政审批外，行业协会、异地商会、公益服务类、社会服务类、经济类、科技类、体育类、文化类社会组织等可以直接向登记管理机关申请登记。”（李强、文燕媚：“广州社会组织直接申请登记，同一行业可成立多个协会”，《南方日报》2011年11月23日）广州社团登记新规简化了登记程序，缩短了审批时间，降低了部分行业协会的准入门槛，尤其是放宽了社团登记限制，突破了“一业一会”的传统限制，允许同一行业根据实际需要成立多个行业协会，对于中国非政府组织的良性发展具有开创性的重大意义，也恰恰是宪法第35条规定的结社自由的题中之义。   　　长期以来，在国内成立一个非赢利组织可谓难比登天，不仅程序繁复、成本高昂，而且受制于“一业一会”等荒唐规定和审批者几乎无限的自由裁量。曾有人开玩笑说，如果当地已经有一个官方正式承认的马列主义学习小组，就不允许再成立第二个，理由是“你们为什么不能在一起学习呢？”这种想当然就和强求不同教派的基督教会在同一个教堂里祷告一样，显然是荒谬的，其潜意识里大概是计划体制的大一统思维在作祟；好像“一个萝卜一个坑”、“一山不容二虎”，每个行业只需要一个协会就够了，而且也只允许一个协会，不然到底“听谁的？”对于某些政府授权成立并承担行业管理职能的协会，譬如律师协会，这种考虑有一定道理。但是绝大多数协会或团体并没有此类管制职能，譬如工会的职能不是管制工人，而是为工人争取权利。当然，许多国家也规定一个企业只有一个法律上承认的工会，但这种规定的目的不是限制工人，而恰恰是保护工人的集体力量不会因为内部分化瓦解而受到削弱。如果现在让所有企业的工会都受制于本行业领导，所有行业都受一个“全国总工会”的领导，那么后果必然是这些工会的作用只能限于在节假日发瓶油、发张电影票之类的。   　　各国历史经验表明，社团是人类个体自我保护的重要机制；通过结社，原本“弱势”的许多个人都变得“强势”起来。我常用的一个例子是美国老年人协会。无论在哪里，也无论在哪方面，已退休的老人都是“弱势”的。即便在具有尊老传统的中国，老人受子女虐待甚至被迫自杀的事例也呈急剧上升趋势。但在美国，他们组成了规模仅次于天主教的第二大协会，在国会山熙熙攘攘的游说集团中少不了他们的代言人。这样一来，原本年老体弱的他们就不再“弱势”了，退休金、医疗保险、养老保障当然也就不用看任何人的眼色，因为法律已经规定了很优厚的退休待遇。通过第一修正案保障的言论和结社自由，美国老年人有效保护了自己的权利和尊严。   　　反之，没有社团的保护，我们每个人都成了任人欺凌的“弱势群体”，整个社会就成了大吃小、强欺弱的丛林世界。这在工会问题上体现得特别明显。如果不能选举产生代表自己利益的工会，那么每一个工人在老板面前必然是一个弱者，不仅劳动收入受到极大压榨——中国当今最大的“剩余价值”就是工会维权作用缺失产生的，而且生产环境恶劣、工伤事故不断乃至工人心理健康受到严重摧残。正是由于缺乏结社等宪法保障的制度维权机制，中国近年来“身体维权”事件不断发生，从农民工的“跳楼秀”到深圳富士康的“连环跳楼”，从多地出租车司机“罢运”到东航飞行员“空中罢飞”……这些此起彼伏的非理性事件已经严重影响了中国社会的和谐与稳定，其共同根源都是弱势者得不到社团的适当保护，限制结社只能进一步恶化所有人的基本生存环境。要从根本上维护中国社会的和谐稳定，只有像广州新规那样放松结社管制。   　　广州新规正是延续了改革开放的基本精神，那就是市场经济、市民自治、国退民进。正如托克维尔在《美国的民主》一书中精辟指出，社团是公民自我管理和锻炼自治能力的重要场所，也是社会活力的重要来源；没有社团作为联系个人和国家的中间组织，那么人民只能事事依赖政府的直接保护和管制，由此形成的集权政府本身就是对公民自由的最大威胁。政府管制难免“一放就乱、一管就死”，社会则必然丧失自由的活力和自治的能力。对于中国来说，这个教训可谓“殷鉴不远”，计划经济就是明证；计划体制衰落之后，如果政府继续捆绑着社团自由发展的手脚，在社会管理方面“国退”了，但“民进”却受到阻碍，那么就变相为私人滥权创造了大量空间。改革开放以来，中国民间社团已经得到天翻地覆的发展，对于激发社会活力、促进社会公益发挥了巨大作用，仅汶川地震一例就足以彰显民间组织的能力。但是由于人为的制度约束，中国的民间社团还远没有发挥其应有的促进与保护功能。   　　当然，政府并非对所有结社都放手不管。某些社团或机构影响重要的公共利益，因而政府可以要求一定的资质并进行监管，譬如教育部门可以审批学历教育、学前教育、自学考试及其它文化教育的民办学校，人力资源和社会保障部门可以审批民办职业培训机构、技工学校等教育机构，卫生部门可以审批的民办非营利性医疗机构等，但是任何政府管制都必须建立在社会公共利益确实要求管制的前提上。绝大多数结社是不需要管制的，绝大多数政府管制只能是结社自由的负担、社会活力的累赘和制造社会不稳定的制度根源。   　　事实上，就和其它领域的政府管制一样，政府限制结社的理由是为了控制违法团伙等有害组织，但效果往往是“防君子、不防小人”；那些正大光明从事公益事业、希望获得法律承认、需要受到法律保护的社团得不到注册，那些偷鸡摸狗、杀人放火之徒则根本无所谓是否受到任何承认，不可能因为结社限制而停止其违法活动，因而结社限制的惟一作用就是将这些组织从“地上”变成“地下”，反而增加了监管难度。其实即便对于监管来说，放开登记也只有好处、没有坏处；政府可以要求所有社团如实披露必要信息，以便了解掌握社团性质等基本情况。在中国，限制结社政策的另一个后果是将众多非赢利组织赶到工商部门登记，造成非赢利组织、工商注册的另类现象，其管制效果可见一斑。   　　我们期待广州新规为中国的民间社团发展开创新气象，更期待活跃的民间社团为这个改革开放的发源地注射新的活力。   　　     上一篇： 不死的殉道者——蔡定剑教授辞世… 下一篇： 没有了 阅读数(75)　评论数( 0 ) 0 条 本博文相关点评