陈志武

　　中国的115.6万亿元资产财富中，只有27.6万亿是民间私人的，剩下的88万亿属国家所有。如果2008年中国GDP和资产价值都上升10%，那么，老百姓从资产升值中得到2.76万亿元，而政府能得到8.8万亿元。政府从经济增长所带来的资产财富升值中得到的份额，是民间的三倍。这就是为什么在中国资产升值难以带来消费的财富效应、资产升值带动不了太多的内需增长的原因。 　　 　　 　　中国的政府规模有多大？ 　　 　　陈志武 （人文经济学会理事） 　　 　　2007年，国家财政税收增加了31%，达到5.1万亿元，占GDP的21%，相当于3.7亿城镇居民的可支配收入、12.3亿农民的纯收入。也就是说，政府一年花的钱等于3.7亿个城镇居民、12.3亿农民一年可以花的钱。政府要这么多的老百姓才能供养，当然很庞大。这里，我们不妨从几个不同角度来把握其“大小”。 　　 　　跟历史比，跟美国比 　　 　　相对帝制时期的政府规模如何？既然中国今日又逢盛世，我们不妨先以康乾盛世时期作为一个参照。乾隆中期的1766年，朝廷财政税收为4937万两银子。在1760年前后，荷兰东印度公司对当时的北京、广州老百姓的收入和消费做过细致调查，据其历史档案，那时一个普通北京人的年收入大约为24两银子(每月2两左右)。这样，4937万两银子相当于205万普通北京人的收入，即只要205万个北京人的收入就够供养盛世时期的乾隆政府，那当然是小政府。我们或可说当时中国其他地方居民的收入比北京低，所以，以北京人收入作为标准，降低了为供养乾隆政府所需要的人数。但是，那时的全国人均收入不一定比北京低多少，比如，1950年以前北京的人均收入属全国平均水平，最多是中等偏上，只有到实行了国有制计划经济之后，北京的相对人均收入才开始飙升，把全国其他地方甩在身后。退一步讲，即使乾隆时期全国城镇平均收入只有北京人的一半，那么，朝廷岁入也只是410万人的年收入，跟今天的3.7亿个城镇居民、12.3亿农民的可支配收入才能支持政府的开支，无法相提并论。 　　 　　也许我们会说，今天任何国家的政府规模都不能跟过去的做直接比较，因为传统农业经济对政府的依赖度低，而现代经济的交易复杂性特别高，所以，离不开政府在安全和产权与契约保障方面的支持。没有政府保护产权、维护契约权益，就难以有现代经济。这当然有道理。按照这个思路推下去，美国应该是一个很好的参照系，因为美国的金融证券市场、知识产权市场以及其他现代产业在全球来说最发达，此外，它还扮演世界警察角色，所以它的政府职能应该不低于任何其他国家。在社会福利支持上，美国也不亚于西欧。 　　 　　然而，2007年美国联邦政府的财政税收为2.4万亿美元，占GDP的18%，相当于8500万普通美国人一年的可支配收入。也就是说，为了支持美国政府的开支，需要8500万美国人的可支配收入，这当然远比中国政府的开支需要3.7亿城市居民的可支配收入低。中国有5.4亿城镇居民、8亿农民，加在一起，去年民间的可支配收入总共为10.7万亿元。也就是说，5.1万亿元的政府财政税收约等于民间可支配收入总额的一半。相比之下，美国民间的可支配收入总量为8.4万亿美元，2.4万亿美元的政府财政税收相当于民间可支配收入总量的四分之一。 　　 　　由此可见，我们的政府规模相对远大于美国政府。 　　 　　政府规模是如何变迁的？ 　　 　　过去30年里，中国的政府规模并非一开始就这么大。如果说“小政府、大社会”一直是改革的理想，那么，1978－1995年间确是如此走向。改革之初的1978年，国家财政税收相当于3.3亿城镇居民的可支配收入、8.5亿农民的纯收入。那时的政府也不小，这就是为什么要改革政府的原因之一，但那时的政府毕竟要负责城市人从摇篮到坟墓方方面面的生活开支，所以，政府当然大。 　　 　　随着改革的进行，到1985年，财政税收相当于2.7亿城镇居民、5亿农民的纯收入(见图一、图二)。到1995年，财政税收相当于1.46亿城镇居民、3.9亿农民的纯收入。1.46亿城镇人口的可支配收入才能支持政府的开支，政府还是很大，可那是近30年里“最小”的政府了。 　　 　　 　　 　　1993—1994年的分税制改革从根本上逆转了头17年的方向。那次改革把税权下放，从中央到省、到地方、到县和乡，每级只要求下一级在每项税种中往上交多少比例的税收，剩下的权限就留给下级政府。从表面看，税权下放而不是由中央统一掌权，是件好事，会给地方更多发展经济的激励。只不过，当时好心的改革设计者没想到或不愿意想到，在没有实质性权力制约的体系下，特别是在新加税种的权力不在立法机构而是在行政部门的国情下，把税权下放等于是为各级政府随意加税大开绿灯，国民没有正式途径对随意增加的税负表达意见。 　　经常有人说，在别国行得通的制度安排，一到中国就水土不服。之所以如此，是因为在中国没有对征税权的根本性约束。所以，水土不服的根源在于有没有对权力的制约上。 　　 　　1995年后财政税收逐年回升，到2004年，财政税收相当于2.8亿城镇居民的可支配收入、9亿农民的纯收入。随后的三年更是加速征税，到2007年，政府的财政税收已经远远超改革开放初1978年时的规模，达到历史“最大”规模。 　　 　　我们也可以把政府、城镇居民、农民看成中国的三大群体。那么，在改革开放的成果中，哪个群体受益最多呢？自1995年到2007年的12年里，政府财政税收年均增长16%(去掉通货膨胀率后)，城镇居民可支配收入年均增长8%，农民的纯收入年均增长6.2%。这期间，GDP的年均增长速度为10.2%。图三给出三个群体的累计收入增长情况。 　　 　　 　　因此，只有政府的收入以远高于GDP的速度在增长，城镇居民的收入增长速度次之，农民的收入增长最慢，速度远低于GDP的增速。从1995到2007年，去掉通胀成分后，政府财政收入增加5.7倍，城镇居民人均可支配收入增加1.6倍，农民人均纯收入仅增长1.2倍。 　　财政税收之外 　　 　　不过，上面的计算只反映了政府总收入的一部分，还有预算外的政府收入、资产增值和资产性收入并不在其内。也就是说，财政税收只是政府最“看得见”的收入部分。实际上，随着中国经济这些年的高速发展，政府作为中国最大的资产所有者，其拥有的国有企业资产、公有土地以及矿产资源的增值比财政税收更大、增长速度更快。 　　 　　到2006年，国有土地的总价值大约为50万亿元。国资委主任李荣融在2007年8月《求是》杂志上谈到，到2006年底，全国有11.9万家国有企业，平均每家资产为2.4亿元，所有国企资产加在一起值29万亿元。也就是说，2006年底，国有土地加国有企业的总价值为79万亿元。去年，中国GDP增长11.4%，假设土地和国有资产以同样于GDP的增速升值(资产升值速度一般高于GDP)，这意味国有资产去年增值9万亿，比财政税收的5.1万亿多80%。 　　 　　2007年，国有企业的总利润为1.6万亿元。因此，去年国家资产和土地所有者的“可支配收入”共有10.6万亿元。 　　 　　把国家的资产性可支配收入和财政税收的5.1万亿加在一起，去年政府可以支配的总收入是15.7万亿元，这等于11.4亿城镇居民的可支配收入、37.9亿农民的纯收入。 　　 　　中美民间财富结构对比 　　 　　当然中国家庭也持有财富，包括房地产、企业股权、金融证券、银行储蓄等等，只不过主要是城镇居民有这些，农民没有土地、也没有太多储蓄，他们的财富很少。据发改委估算，到2005年底，全国城镇居民的总资产价值为20.6万亿。如果过去两年均按略高于2005年GDP的速度增值，也即按每年15%增值，那么，到去年底，全国居民资产为27.6万亿元，不到价值为88万亿的国有资产与国有土地的三分之一。 　　 　　中国民间资产加国有资产共115.6万亿元，相当于GDP的4.7倍。 　　 　　相比之下，美国政府基本没有生产性资产，也只有少量的土地。至2007年底，美国私人家庭资产的总值为73万亿美元，相当于GDP的5.4倍，比中国的总资产与GDP比值略高一些。其原因是美国资产的金融化程度全球最高，资产流动性越大，其资本价值就越高。但两国的总资产与GDP之比，大致相当。 　　 　　可是，在两国，财富在民间和政府之间的分享结构截然不同。在中国，多于76%的资产由政府拥有，民间只有不到四分之一的资产。而在美国，其资产基本都在民间个人和家庭手中。这两种不同的财富持有结构会带来什么差别呢？ 　　 　　其差别表现在很多方面，包括经济增长模式、产业结构、法治发展上，等等。这里，让我们集中看看，这种结构对国家和民间在财富赛跑上有什么影响。 　　 　　美国家庭资产的73万亿美元中，有近35万亿来自过去十年的资产增值，而从劳动等可支配收入中累计储蓄的才1.5万亿美元。所以，美国人的财富增长基本靠资产升值，而由劳动等所得的非资产性可支配收入(去年为8.4万亿美元)基本全部花掉，这既是为什么美国的储蓄率现在为-1%，也是为什么美国的内需这么强盛。好在美国的资产基本都是私人所有，所以，美国人能够只靠资产升值来使自己的财富水平上升。 　　 　　中国的115.6万亿元资产财富中，只有27.6万亿是民间私人的，剩下的88万亿属国家所有。如果2008年中国GDP和资产价值都上升10%，那么，老百姓从资产升值中得到2.76万亿元，而政府能得到8.8万亿元。政府从经济增长所带来的资产财富升值中得到的份额，是民间的三倍。 　　 　　这就是为什么在中国资产升值难以带来消费的财富效应、资产升值带动不了太多的内需增长的原因。 　　 　　国家的钱花到哪里了？ 　　 　　按照上面谈到的，去年政府财政税收5.1万亿，国有资产与土地升值至少9万亿，国有企业的总利润为1.6万亿元，政府总共有15.7万亿的收入可以花，这些钱花在哪里了？如果政府把钱花在民生上，那不是从相当程度上代替了老百姓花吗？在效果上，由老百姓自己花这些钱和由政府代替老百姓花，这两种安排会有大的区别吗？按照许多主张政府要推出各种名目税收的人的说法，通过税收和国有资产，政府能够实现“第二次再分配”，以降低收入差距。但是，实际真的如此吗？ 　　 　　据财政部长谢旭人介绍，2007年政府在直接涉及老百姓的医疗卫生、社会保障和就业福利上的开支，总共约6000亿元，相当于财政总开支的15%，为全年GDP的2.4%，分到13亿人身上，人均461元(相当于城镇居民人均可支配收入的3%)。而在没有国有经济的美国，去年在同样三项上的开支约为15000亿美元，相当于联邦政府总开支的61%，为美国GDP的11.5%，分到3亿美国人身上，人均5000美元(相当于美国人均可支配收入的18%)。 　　 　　许多人说，中国还处于发展中阶段，所以没法跟美国以及其他市场经济国家比。这种说法站不住脚。美国去年的财政税收仅占GDP的18%，而中国5.1万亿元财政收入占GDP的20%。所以，即使不算国企收入和国有资产增值，仅财政税收，中国政府的相对收入就高于美国，没有理由在民生上的开支比例低于美国。中国政府不是没有钱花，而是没有对财政预算过程的实质监督，以至于政府钱多后更倾向于在形象工程、政府办公大楼上浪费，在高资源消耗、高环境污染又不创造就业的工业项目上投资，也当然为腐败提供了温床。 　　 　　正因为中国太多的收入和资产财富掌握在政府手中，而不是将更多收入、更多资产由私人去消费、去投资，使跟民生贴近的服务业难以发展。在这种情况下，第三产业发展所需要的投资和消费需求从哪里来？ 　　 　　既然美国政府为了刺激经济从次级按揭贷款危机中走出来，而给每家老百姓寄支票直接退税，把钱退给纳税人自己去花，那么，我们为什么不能把一些税收、国企利润、国有资产增值退回给中国家庭呢？比如，也给他们寄去汇票。国民们也该直接分享一点国企的红利了。当然，最好是把许多国有企业资产民营化、把土地还给农民，因为这些本来就是国民自己的。 　　 　　 　　本文来源《人文经济学会》 　　 　　 　　 　　 —-白衬衫 　　 　　 　　

陈志武：政治体制改革是经济持续增长的前提 进入专题 ： 政治体制改革    ● 陈志武 （ 进入专栏 ）   　　 　　“发展是硬道理”，这一政策哲学在过去30余年很成功，给中国带来了巨大变化。当然，在具体的政策决策中，“发展是硬道理”变成了“只要经济增长，就不必进行政治体制改革”。而在中国改革开放的头30年，又恰好碰上了国内外的历史机遇，已经成熟的工业技术和有利于国际贸易的世界秩序为后发国家提供了前所未有的机会，使中国在没有宪政、法治的前提下通过模仿照样能高速发展，于是，这种便利给中国带来“没有政治体制改革，经济也能快速增长”的错觉，让中国只顾追求快速发展，并试图靠高速发展对冲或掩盖宪政缺失所带来的公正公平问题、收入差距等问题。换言之，“发展是硬道理”到最后成了“靠发展代替政治体制改革”，也就是只要发展还在进行，社会正义等问题就不会是问题。 　　可是，现在国内外的历史机遇逐渐用完了，快速发展已经越来越有挑战，如果还不通过宪政法治改革从根本上制约政府权力，经济危机在不久的未来会难以避免。像任何政策哲学一样，“没有政治改革，经济也能快速增长”有其必要的环境条件，而且短期或许有效但长期不可持续。一旦环境条件发生变化，其持续成功的概率就会越来越小，最后甚至酿成危机。中国今天就处于这样的转折点。 　　一般看法是，过去30年的成就都是政府政策所致。但在我看来，这种判断只对了一半，因为如果改革开放的政策内容是市场化和对外开放，那么，晚清和民国时期的政策也基本如此，而且那两个时期的经济本来就以市场为主体，但为什么那时期的“改革开放”没有带来同样的高速增长呢？这说明这三个不同时期所面临的历史机遇不同。第一，到晚清时期，工业技术还在发展过程中，技术的跨境移动能力还较差，通信技术还刚刚起步，交通技术也有待深化发展，更何况国际秩序还是基于“炮舰”硬势力的丛林世界，跨国贸易利益得不到可靠保障，这些技术发展状况和不成形的国际秩序使晚清中国难以发挥自己的劳动力优势，去通过国际贸易发展经济。第二，民国更不用说，从民国成立到离开大陆的时期，正好碰上第一和第二次世界大战，特别是1930年代和1940年代各发达国家竞相抬高贸易壁垒，使民国政府没有任何可能利用劳动力优势让中国成为世界工厂，利用制造业和外贸启动经济腾飞。 　　当然，到1978年特别是1980年代随着冷战的结束，基于规则而不是炮舰的世界秩序让跨国贸易、跨国投资变得风险和成本都史无前例地低，加上通信技术和运输技术的发展以及非常成熟的工业技术，使改革开放政策终于让中国实现了人口红利，经济终于突飞猛涨。中国从1978到2008年的增长基本来自“追赶发达国家”，把发达国家从1800年左右到1980年所实现的增长通过模仿快速补上。 　　中国过去30多年的快速增长，首先来自对外开放，来自从封闭社会到开放社会的转型，而之所以这样做带来成功，就是因为外部的国际秩序和成熟技术让中国能通过开放实现人口红利。让中国过去30年得以成功的第二种转型是从计划经济到市场经济的转型，从几乎完全的国有制经济到民有经济的转型，这一因素对经济增长的贡献已经谈得很多，就不必在此多说了。第三种带来增长的转型是从农业社会到工业化社会的转型，以及与此相伴的城镇化转型，房地产行业是这一转型的直接受益者之一。 　　正是由于上述历史机遇使这三大转型得以成功，并且使中国经济高速增长30余年。可是，到今天，世界经济进入了停歇增长的时期，外贸不再能给进一步增长提供推动力；民有经济受到持续抬头的“国进民退”或“逆市场化”趋势的挑战；工业化已经走到瓶颈，产能严重过剩，城镇化带来的房地产市场也呈现泡沫。因此，过去的快速、粗放式增长已经难以重复，尤其是过去相对易得的快速增长使一些人真的相信“没有政治改革，经济也能快速增长”的中国奇迹，促使宪政改革严重落后，使中国从既有的发展方式上转型变得格外艰难。 　　从今以后，经济的持续增长必须以转变增长方式为前提，改变对投资和外贸的过度依赖，而要转变增长方式又必须进行限制政府权力的改革，包括制约征税权与财政权的宪政改革，同时将国有资产民有化、把土地私有化，因为国有资产的民有化改革和土地私有化改革是降低政府权力的重要前提。 　　现在最需要改革的是政府权力，尤其要制约地方政府权力。行政权力太大是中国经济结构性问题、是目前经济下行的根本原因。具体表现在三方面：行政审批权不断扩展、税费收入与财政开支失控、国有经济比重太高。在行政权力不受实质性制约的情况下，各行业的审批要求在增加，这不仅大大增加企业和创业者的从业成本，降低经济运行效率，而且使资源更加严重地错配，不是以能力决定谁能进入一个行业，而是谁有关系谁就能进入；在征税权、收费权不受制约的前提下，政府收入占国民收入的比重不断上升，在没有被问责的土地财政支持下政府开支自然越来越高；由于政府权力不受实质性制约，国有企业的特权和垄断权必然会持续膨胀。 　　政府权力控制、国有企业主导的经济必然是投资驱动型经济体。纵观世界各国的历史和现状，我们看到，政府主导的经济体都偏爱投资，都以投资带动增长，包括都偏爱基础设施和工业大项目投资。前苏联计划经济如此，计划经济时期和现在的中国经济还是如此。当政府官员掌握资源并控制资源配置权时，他们如果把钱花在“民生”上，其结果不仅需要时间才能出现，而且即使有了结果，也不容易看得见摸得着；相比之下，如果把钱花在基础设施和大工业项目上，结果既立竿见影又能看得见摸得着，因此，形象工程是他们的首选。在过去4年抗金融危机的特别时期，这种制度体系内在的行事偏好被表露得淋漓尽致，尽管当时许多行业已经产能严重过剩，但天量金融资本和资源还是流向地方政府的“铁公基”项目和大型钢铁等工业项目，不仅挤压了民营经济的空间和资金支持，还把许多结构性问题推向顶峰，给中国社会埋下众多后患。所以，中国经济过度依赖投资和出口，不是偶然，是现有体制的必然。 　　从另一方面看，国有企业和土地公有制使财产性收益进入政府，特别是经济快速增长带来的土地增值、国有资产升值和国企利润增值的大部分都归政府，老百姓不能分享，造成了公有制经济跟私有经济的最大差别之一：私有经济社会里，财产升值和资产性收益是民间的收入，变成民间消费增长的基础；而公有制经济体制下，财产升值和资产性收益主要给了政府，变成进一步扩大投资的基础。当然，再加上征税权和财政权的不受制约，流入政府手中的国民收入占比也不断增加。比如，去掉通胀因素后，预算内财政收入从1995年到2010年增加了近10倍，而城镇居民的人均可支配收入才累计增长2倍多，这进一步造成了民间消费难以更快增长，使民间消费对经济增长的贡献率难以提升，经济结构转型难以实现。 　　社会矛盾的恶化也源于政治体制改革落后，政府权力太大。以收入分配为例，收入差距恶化、财富分配恶化的第一原因是权力在资源配置中的角色太大。当什么都由行政部门、权力部门控制，土地资源、金融资源、行业发展计划都由权力支配时，有没有权力或关系就决定了你是否能发财，高收入的工作机会也靠关系才能得到，于是，权力关系成了收入分配、财富分配的第一要素，是收入分配的源头。 　　从宏观看，北京是中央政府所在地，所以是全国的最高权力中心；其次，省会城市是省内的权力中心，掌握省内的资源配置权；再往下就是地区市，是地区内的权力中心；等等。这是中国的权力金字塔结构。但是，这个权力金字塔结构也决定了中国社会方方面面的资源配置结构和机会结构：北京人均固定资产投资最高，其次是省会城市，再次是地区市，人均固定资产投资最少的是乡村；在医疗方面，北京是全国最好的，人均病床也最多，省会城市第二，地区市第三，等等；大学资源也如此，在北京的大学人均资源最高，省会城市次之，等等。上世纪50年代初，北京未必是中国最高艺术中心、电影业中心、文化中心，但是在政府权力主导各类资源60年后，中国各行各业都有以北京为顶尖的金字塔结构，这不仅是不该有的畸形，而且给各地公民带来的机会不平等是显而易见的。凭什么生活在北京的公民就享受方方面面的全国最好、省会公民就享受方方面面的全省最好，包括收入机会和医疗机会？如果这些差距是自然的市场公平竞争形成的，那可以接受；如果允许各地公民在北京、上海、省城、农村间自由迁徙并享受同样的福利待遇与机会，那或许也能接受；但基于行政权力和政府对资源的管制而人为形成的金字塔机会结构，同时又通过户籍制度进行社群隔离，大多数人就不能接受，因为这是基于权力的强制，是一种强加在全国公民身上的不平等秩序。这种秩序从根本上决定了收入分配、财富分配的严重不公。 　　我对美国的情况做过详细研究，华盛顿是联邦首都，但那里的大学远非美国最好，医疗也不是全国最好，州府所在的城市不是州内医疗条件最好的地方，艺术和文化也更不是华盛顿或州府所在地最好。也就是说，美国跨地区的资源配置结构、收入配置结构、教育配置结构、艺术分布结构、医疗资源结构，都跟政治权力在各地的配置结构没什么关系，政治权力归政治权力，医疗归医疗，教育归教育。而之所以各行各业有自己的独立空间，就是因为政府权力有限，国家对土地和资产的所有权有限，政府对市场、对教育、对艺术的干预权都有限。 　　许多经济学同仁认为进一步城镇化是中国经济未来增长的潜力所在。其实，这种潜力是否能成为现实取决于下面四点：第一，是否能真正地减税，降低企业税负和家庭税负，这决定人们创业发展的动力；第二，是否能把农村土地私有化并让土地有充分的资本化自由，这决定进城农民能否有发展的资本和权利；第三，是否废除户籍制度，这决定同为中国公民的进城农民工是否能享受同样的城市福利和权利；第四，国企是否民有化让农民也享受到国有资产的收益，这决定城镇化后的居民能否得到该有的财产性收益并将其转变为消费潜力。 　　任何事情都有它的生命周期，为了进一步释放城镇化的经济增长潜力，为了良化收入分配结构和改变经济增长方式，我们现在需要的是一种新的体制安排，必须从政府主导型经济转变到市场主导型经济，政府必须从经济中退出，这就需要减少行政权力、制约政府权力对资源配置的控制，同时也必须把国有资产和土地从以政府所有为主，改革到以民有、私有为主。这些改革是发展模式转型和经济持续增长的前提。 　　政治体制改革不能再拖了。在形式上，应该进一步推动党内民主，同时让党内决策、政府决策阳光化，以此增加政府的公信力，避免社会管治危机的出现。在内容上，让全国人大发挥中国宪法赋予的各种权力，尤其要使征税权、财政权都受到实质性制约，让财政全面阳光化民主化，并推动民有化与私有化改革，同时，由全国人大各专业委员会对相关法律和行政部门进行问责，通过公开听证迫使权力部门回到该做的事情上，把它们的权力关进笼子。 　　 进入 陈志武 的专栏    进入专题： 政治体制改革   

　　编者按/中国共产党十八大今年下半年召开，中国再次走到了十年政治周期的节点上。与此同时，2012年的中国经济也呈现出周期性节点的特征：2008年全球金融危机之后，一系列经济刺激政策在保证经济持续增长的同时，也带来了一些新的问题，投资拉动的增长模式难以为继；外部环境恶化导致外贸增长乏力，外需型增长方式面临考验；长期经济的单兵突进积累的一系列社会问题开始显现。 　　政治周期与经济周期碰撞共振，提示了进一步改革的必要性和紧迫性。在这重要的时间节点上，如何凝聚改革共识就显得尤为重要。本报将专访一批海内外政治、经济领域的政府智囊及学界精英，以期在更广泛的领域深入探讨中国未来改革的多项命题。 　　陈志武，生于1962年7月。华人著名经济学家，耶鲁大学管理学院金融经济学教授，清华大学人文社会科学院和经管学院访问教授。曾获得过墨顿·米勒奖学金。专业领域为股票、债券、期货和期权市场以及宏观经济。 　　专访耶鲁大学管理学院金融经济学教授陈志武 　　“今后必须转变到消费驱动的发展模式，围绕老百姓民生来发展经济。”这是陈志武教授对中国经济模式转型的基本判断。但陈志武也明白，长期以来的渐进式改革路径，导致中国不会以产生内需的制度改革起步，而是在不改变根本制度前提下先引进外需，由外需启动国内增长并挑战、松动既有利益格局。这样做就形成对外需的依赖而内需总缺少动力。外需带来的早期增长培植了既得利益群体，增加了进一步改革的难度。因此，未来要实现经济增长方式的转轨，前提是启动以“减少行政权力、制约政府权力”为目标的体制性变革。 　　权力金字塔结构导致分配不公 　　在2010年，北京平均1.7万人口就有一人进北大或清华，而湖南等省是平均30万到40万人口才有一人进这两所大学。即使同是北京人或湖南人，谁能进、谁不能进又取决于谁有“硬关系”。 　　行政权力太大是中国经济结构性问题，是目前经济下行的根本原因。这具体表现在三方面：行政审批权不断扩展、税费收入与财政开支失控、国进民退。 　　现有制度安排是民企困境的根源 　　《中国经营报》：当前中国最需要改革的领域有哪些？如果有排序的话，最紧迫的应该是什么？ 　　陈志武：最需要改革的是政府权力，尤其是需要制约地方政府权力。行政权力太大是中国经济结构性问题，是目前经济下行的根本原因。这具体表现在三方面：行政审批权不断扩展、税费收入与财政开支失控、国进民退。在行政权力不受实质性制约的情况下，各行业的审批要求在增加，这不仅大大增加企业和创业者的从业成本，降低经济运行效率，而且使资源更加严重地错配，不是以能力决定谁能进入一个行业，而是谁有关系谁就能进入；在征税权、收费权不受制约的前提下，政府收入占国民收入的比重不断上升，在没有被问责的土地财政支持下，政府开支自然越来越高；由于政府权力不受实质性制约，国有企业的特权和垄断权必然会持续膨胀，做企业开餐馆的也随时受到来自权力部门的威胁，日子很难过了。 　　政府权力加国有企业主导的经济必然是投资驱动型经济体。纵观世界各国的历史和现状，我们看到，政府主导的经济体都偏爱投资，都以投资带动增长，包括基础设施和工业大项目投资，前苏联计划经济如此，计划经济时期和现在的中国经济还是如此。在过去四年抗金融危机的特别时期，这种经济体系安排把许多结构性问题推向顶峰，不仅挤压了民营经济的空间，而且使有限的金融资本和资源过多地流向地方政府的“铁公基”项目和国企，给中国社会埋下许多后患。 　　近来中国经济数据继续走弱，特别是民企状况不好。一般认为是欧美经济所致，其实更重要原因有三：一是新《劳动法》以及各地不断升高的最低工资，这些愿望当然很好，但使劳动力成本快速上升，也压缩了就业空间；二是不受制约地增长的企业税负；三是继续强化的国进民退和行政审批障碍。在这三大因素挤压下，民企怎能有活下去的空间？所以，现在和未来的经济下行是体制所致，而不是别的。如果要改变，就必须从体制上下手，从约束政府权力开始。 　　《中国经营报》：很多学者认为，中国要想走出现在的经济困境，必须撬动中小企业的活力，即实行所谓的国退民进，你的观点是什么？ 　　陈志武：这个目标肯定是对的，现在的就业增长80%至90%都靠中小微企业，这些年的经济活力也主要来自中小企业，没有它们就难以有增长。可问题是中小企业特别是民营企业如何才能走出困境？国退民进如何才能实现？这些愿望难以实现倒不是中央没有愿望、没有决心，而是根本的制度安排造成的。只要经济由政府主导，只要国企还存在、还是国企，只要政府权力不受太多制约，民企就难有更大的空间，就必然经常性地受到挤压，就必然国进民退。过去出了“民企36条”，后来又有“民企新36条”，但结果呢？还是国进民退，政府在经济中的主导地位继续上升。所以，关键在于体制改革，在于国企的民有化改革。 　　《中国经营报》：制约中国发展内需的的主要因素之一是国民的收入分配不合理，对即将出台的收入分配改革方案你有什么建议？ 　　陈志武：收入分配中最大的问题是给政府那部分太高，预算内财政收入从1995到2010年增加了近10倍（去掉通胀因素后），而城镇居民的人均可支配收入才累计增长2倍多。那么，在社会个体之间，造成收入分配差距恶化、财富分配恶化的第一重要因素是权力在资源配置中的角色太大。当什么都由行政部门、权力部门控制，土地资源、金融资源、行业发展计划都由权力支配时，你有没有权力或关系就决定了你是否能发财，高收入的工作机会也靠关系才能得到，于是，权力关系成了收入分配、财富分配的第一要素。收入分配改革方案必须从这一点开始，从减少权力在机会分配中的作用开始，这是源头。否则，单纯从税法上改革只会带来更多的不公正，也会破坏经济发展的动力。 　　从宏观看，北京是中央政府所在地，所以是全国的权力中心；其次，省会城市是省内的最高权力中心，掌握省内的资源配置权；再往下就是地区市，是地区内的权力中心，等等。这是中国的权力金字塔结构。但是，这个权力金字塔结构也决定了中国社会方方面面的资源配置结构和机会结构：北京人均固定资产投资最高，其次是省会城市，再次是地区市，人均固定资产投资最少的是乡村；在医疗方面，北京是全国最好的，人均病床也最多，省会城市“第二好”，地区市“第三好”，等等；大学资源也如此，在北京的大学人均资源最高，省会城市次之，等等。 　　上世纪50年代初，北京未必是中国最高艺术中心、电影业中心、文化中心，但是在政府权力主导各类资源六十年后，中国各行各业形成了以北京为顶尖的金字塔结构，这不仅是不该有的畸形，而且给各地公民带来的机会不平等是显而易见的。凭什么生活在北京的公民就享受方方面面的全国最好，省会公民就享受方方面面的全省最好，包括收入机会和医疗机会？如果这些差距是自然的市场公平竞争形成的，也能接受；如果允许各地公民在北京、上海、省城、农村间自由迁徙并享受同样的福利待遇与机会，那或许也能接受；但基于行政权力和政府对资源的管制而人为形成的金字塔机会结构，同时又通过户籍制度进行社群隔离，就不能接受，因为这是基于权力的强制，是一种强加在全国公民身上的不平等秩序。这种秩序从根本上决定了收入分配、财富分配的严重不公。 　　《中国经营报》：在这方面美国的情况是怎样的？中国现有的金字塔式的权力结构，在微观层面又会带来哪些问题？ 　　陈志武：我对美国的情况做过详细研究，华盛顿是联邦首都，但那里的大学远非美国最好，医疗也不是全国最好，州府所在的城市不是州内医疗条件最好的地方，艺术和文化也更不是华盛顿或州府所在地最好。也就是说，美国跨地区的资源配置结构、收入配置结构、教育配置结构、艺术分布结构、医疗资源结构，都跟政治权力在各地的配置结构没什么关系，政治权力归政治权力，医疗归医疗，教育归教育。而之所以各行各业有自己的独立空间，就是因为政府权力有限，国家对土地和资产的所有权有限，政府对市场、教育、艺术的干预权都有限。 　　从微观层面看，不同群体的机会很不同，而机会的不同必然导致收入的不同、财富水平的不同。比如，能够进北大和清华，意味着从此做人上人的机会就高于别人了，在2010年，北京平均1.7万人口就有一人进北大或清华，而湖南等省是平均30万到40万人口才有一人进这两所大学。即使同是北京人或湖南人，谁能进、谁不能进又取决于谁有“硬关系”，又涉及到权力。这种入学机会的不同决定了不同地域、不同群体公民的收入差距。大家都知道金融业收入高，尤其是私人股权基金业致富容易，可是，不管什么背景的大学生、青年研究生都有同样机会进入这些行业找到工作，或进去创业吗？即使能进入创业，有同样机会得到同样的融资或投资机会吗？ 　　所以，收入分配、财富分配的根本性改革也离不开体制改革，离不开制约政府权力和减少政府对各类资源的管制。 　　要保持中国经济持续增长亟须体制性突破 　　我们必须从政府主导经济转变到由市场主导经济，政府必须从经济中退出，从什么都管的状态中退出。这就需要减少行政权力、制约政府权力对经济资源的控制，同时也必须把财产权、财富从以政府所有为主，通过民有化改革转变到以私有、民有为主。 　　《中国经营报》：中国未来的经济持续增长的动力在哪里？什么样的经济发展模式是适合未来中国的？ 　　陈志武：许多人认为进一步城镇化是中国经济未来增长的潜力所在。其实，这种潜力是否能成为现实取决于下面四点：第一，是否能真正地减税，降低企业税负和家庭税负，这决定了人们创业发展的动力，决定了城镇化真正转为增长动力的激励；第二，是否能把农村土地私有化并让土地权有充分的资本化自由，这决定进城农民能否有发展的资本，能否有发展的基础和权利；第三，是否终止户籍制度，这决定了同为中国公民的进城农民工是否能享受到同样的城市福利和权利；第四，国企是否民有化让农民也享受到国有资产的收益，这决定了城镇化后的城镇居民能否得到该有的财产性收益并将资产收益带来的消费潜力转为经济增长能量。 　　1978年改革开放刚开始时，制约社会的主要问题是物质供给不足、产能太少，是短缺经济，所以，那时需要靠投资、靠扩大生产解决短缺，增长就自然靠投资带动，那很正常，投资驱动的发展模式是有道理的。所以，一直到这次金融危机之前，土地资源掌握在政府手里，金融资源基本控制在政府手里，甚至连项目和行业准入也由行政部门掌握，这些都发挥了一些积极作用，因为这些控制权、支配权提高了“集中力量办大事”的效率，为快速工业化、城镇化提供了极大的方便。 　　但任何事情都有它的生命周期，好戏也有结尾的时候，到现在，是产能严重过剩了，而且是全球范围内的产能过剩，这时消费需求是主要的瓶颈口。所以，现在我们需要的是一种新的体制安排，今后必须转变到消费驱动的发展模式，围绕老百姓民生来发展经济。为了实现这种转型，我们必须从政府主导经济转变到由市场主导经济，政府必须从经济中退出，从什么都管的状态中退出。这就需要减少行政权力、制约政府权力对经济资源的控制，同时也必须把财产权、财富从以政府所有为主，通过民有化改革转变到以私有、民有为主。这些改革转型是经济发展模式转型的前提。 　　《中国经营报》：十八大即将召开，对各界呼吁的政治改革的推进你有什么期待？ 　　陈志武：政治改革已经没时间等了，再晚就迟了，十八大需要推动。在形式上，应该进一步推动党内民主，同时让党内决策、政府决策透明化、阳光化，以此增加政府的公信力，避免社会管治危机的出现。在内容上，让全国人大发挥中国宪法赋予的各种权力，尤其要使征税权、财政权都受到实质性制约，让财政全面阳光化、民主化，同时，由全国人大各专业委员会对相关法律和行政部门进行问责，通过公开听证会迫使国企和各行政部门回到应该做的事情上，把它们的权力关进笼子里。