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常安：统一多民族国家的宪制建构 进入专题 ： 民族区域自治 民族国家    ● 常安       【摘要】对于民族区域自治制度在我国的确立，《共同纲领》的宪政宣示尽管具有最为重要的合法性确认意义，但这一基本宪政制度的真正奠基，则有赖于民族识别、民族干部培养、少数民族地方民主改革等一系列相关政治实践。这其中，少数民族地方民主改革可视为我国民族区域自治制度奠基的关键，它直接决定了新中国的民族治理制度是否坚持和贯彻了社会主义方向这一民族区域自治制度的最实质所在。同时，新中国通过将民族区域自治制度作为我国民族治理的基本宪政制度，也实现了多民族大国的民族-国家建构的真正飞跃。     【关键词】民族区域自治；政制；政治措施；民族国家          一、问题的提出          1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》，以中华人民共和国建国大纲的方式，将民族区域自治制度确立为我国民族治理的基本宪政制度。而此时，新中国面临的民族治理形势仍然极为复杂，少数民族聚居的西南、西北地区还未完全解放，很多少数民族地区分别处于农奴制、奴隶制甚至是原始公社末期的发展阶段，且新中国领导人对于如何在全国范围内落实民族区域自治制度，也缺乏足够的经验。     新中国成立后不久，《共同纲领》中所正式确认的民族区域自治制度开始在我国实行，西南、西北、中南等地开始建立民族自治机关，少数民族干部的培养也得到了中央的高度重视；但《共同纲领》中对于民族区域自治问题仅仅有一个原则性的规定，当时由于少数民族干部奇缺，而派往少数民族地区工作的汉族干部对民族政策、民族地区状况均不够熟悉，再加上建国初期由于西方帝国主义者干扰、渗透而导致的边疆民族地区的复杂形势，均使得根据《共同纲领》制定一部实民族区域自治制度的配套法规很快被纳入到议事日程上来。188-89〔1952年8月8日，《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》得以批准。《纲要》的颁布，对于新中国成立初期民族区域自治制度的立法体系构建起到了重要作用；但《纲要》仍有浓厚的过渡痕迹，如民族自治地方缺乏更为细致的划分、自治权利中对于培养“热爱祖国、与当地人民有密切联系的民族干部”的规定实际上也说明当时民族干部的缺乏，而这也直接影响到民族区域自治制度的具体落实和民族自治区的保障。这也说明，就建国初期民族区域自治制度的奠基过程而言，尽管《共同纲领》中的相关规定宪政制度宣示可被视为最为重要的合法性确认意义，但这并不意味着宪政制度创立的一劳永逸。     甚至在新中国成立后的第一部正式宪法，《中华人民共和国宪法》（1954）颁布之后，民族区域自治制度仍然很难称得上是真正奠基。虽然这部宪法意味着中国人民在新中国成立后面对日益复杂的社会经济关系变化而做出的坚定不移的走社会主义道路的政治选择，在具体立宪过程中也就我国民族区域自治制度做了非常严肃、细致的讨论，在颁布的1954年宪法文本中对于“我国是一个统一的多民族国家”做出了庄重宣示，并在具体宪法书写中对民族区域自治制度进行了细化。但诚如毛泽东在《关于宪法草案的一封信》中所指出的，“比如第五条讲中华人民共和国的生产资料所有制现在有四种，实际上我们少数民族地区现在还有别种的所有制。现在是不是还有原始公社所有制呢？在有些少数民族中恐怕是有的。我国也还有奴隶制所有制，也还有封建主所有制” 〔1〕；而无论是奴隶制所有制还是封建主所有制，和社会主义性质的经济、政治、文化制度都是不相容的。正是因为如此，民族区域自治制度作为一种宪政制度的奠基，无法仅仅限于宪政立法制度的安排，还必须包括诸如民族识别、少数民族干部培养、民族地区社会主义民主改革、民族自治地方的建立等政治措施，尤其是民族地区的社会主义民主改革，它直接决定了新中国的民族治理制度是否坚持和贯彻了社会主义方向这一民族区域自治制度的最实质所在。     从1947年5月1日中国第一个民族自治区内蒙古自治区的建立，到1965年9月1日西藏自治区的正式成立，前后长达近二十年。这也足以说明，就基本宪政制度的确立而言，宪法性文件的载明或许仅仅是一种开始。这意味着，如果我们要更为全面地把握民族区域自治制度这一宪政安排的奠基过程，就必须将其与民族区域自治宪政立法实践以外的其他政治实践联系起来，甚至是一些我们以前常常将其视为民族政策或者政治措施的内容，也由此必须纳入宪政制度构建的研究范围之内。〔2〕所以，笔者本文将着重分析与民族区域自治宪政立法实践相关的一些政治实践，如民族识别、少数民族干部培养、民族区域自治地方建立、民族地区民主改革等，旨在勾勒出新中国成立初期民族区域自治这一我国重要宪政制度的奠基历程。          二、宪政安排与政治措施：民族区域自治制度的奠基          建国初为确保民族区域自治制度推行、落实而进行的这些政治实践，以往常常被视为民族政策学的研究范畴，可很大程度上，这些政治实践实际上对于民族区域自治制度这一宪政安排在我国的奠基起到了至关重要的作用，甚至可以这样说，正是这些政治实践，确保了民族区域自治制度的正确方向与具体落实，前述民族地区民主改革即是一个非常典型的例子。如果缺乏对于这一基本宪政制度确立过程中的相关政治实践的梳理，我们很难勾勒出新中国成立初期民族区域自治这一我国重要宪政制度奠基历程的完整画面。而这种宪政安排与政治实践之间的密切关系，一方面是因为公法本身就是一种复杂的政治话语，民族治理本身也不仅仅是一个纯粹的规范法学话题，另外一方面是因为，在一个基本政治秩序正处于确立过程的年代，确立一种基本政治秩序本身，就是最大的宪政话题。     所以，欲求呈现建国初民族区域自治制度的奠基过程，仅仅依靠相关民族治理法律规范的简单梳理是无法完成的，对于这一宪政制度的奠基也是无法依靠规范科学意义上的宪法学所能胜任的，它更需要的是基于特定历史、政治情境下的一种广义上的宪政分析，一种将塑造政治秩序作为最重要的宪政话题的宪法研究。也正是在这个意义上，无论是民族识别，还是民族自治地方的确立，尤其是民族地方民主改革，都不仅仅是一个民族政策学的研究话题，而具有显明的宪政蕴含。     （一）民族识别     所谓民族识别，简而言之即民族成分的辨认。新中国成立伊始，由中央和地方各级民族事务机关牵头，组织大批科研成员，从各个族体的族称、分布地域、语言文字、社会历史、风俗传统等因素出发，进行综合调查研究和深入分析权衡之后，在尊重该族体人民意愿的基础上对各个族体民族成分和族称的一种科学甄别活动。对于我国民族识别的具体进程和识别原则，民族学界已有一些研究，〔3〕此处就不细述，本文欲指出的是民族识别对于民族区域自治制度这一宪政安排的基础性意义。     《共同纲领》以建国大纲的方式确立了民族区域自治制度的宪政地位，而《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》则对民族区域自治制度实施中的一些重大问题做了立法规划，但这些宪法性文件中的宪政言说的落实，首先面临的一个问题是，中国有多少个民族？有哪些民族？而新中国成立之前，除了几大公认的民族，如汉、满、蒙、回、藏、彝、苗、瑶等族，其他少数民族的族体和族称实际上处于混淆不清的状态。所以，在新中国成立后确立民族平等的民族关系原则和民族区域自治的宪政制度之后，许多少数民族纷纷提出要确认自己的族称和公开自己的民族成分，迫切要求被承认为新中国这个统一的多民族国家大家庭中的一员。另外，根据费孝通先生的回忆，在当时民族区域自治制度的现实运行和新中国民族平等政策在基层的落实时，也面临极为现实的问题，“比如，在各级权力机关中要体现民族平等，就得决定在各级人民代表大会里，哪些民族应出多少代表，在实行民族区域自治建立民族自治地方时，就得搞清楚这些地方是哪些民族的聚居区。”2291而当时在民族成分普查中，先后报上来的民族名称有400多个。这400多个自报了民族名称的单位能否都被认为是单独的民族，直接关系到民族区域自治地方的建立、民族自治地方自治机关的人事组成，更直接关系到少数民族公民如何切实享受到《共同纲领》、《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》等宪法性文件所规定的基本权利问题，所以，民族识别在当时可以说是一个很现实的宪政制度落实问题。     新中国成立后，从1953年开始，先后经历了三次大规模的民族识别工作，这种民族识别，是从中国的历史和现实情况出发、按照科学认定与本民族意愿相结合的一种识别，同时，只要其具有构成单一民族的条件，不管其社会发展水平如何、也不论其居住区域大小和人口多少，都认定为一个民族，有力的保障了少数民族、尤其是人数较少的少数民族公民充分享受宪法所规定的各种合法权益和优惠政策，同时也更利于其在党和国家的帮助下走上经济、社会、文化多方面全面快速发展的道路。     （二）民族干部培养     虽然在民主革命时期，中国共产党已在党内有意识的培养了一批民族革命骨干，这也是中国共产党主张民族平等、人民当家作主、民族区域自治的一贯体现，而且在1947年内蒙古自治区作为我国第一个省级自治区的成立中起到了重要作用；但无疑，与新中国成立初期所面临的要治理疆域广阔的边疆民族地区而言，这些民族干部无论是就数量还是对于边疆民族地区工作的熟悉程度都是远远不够的。所以，早在一九四九年毛泽东就西北民族工作给彭德怀与西北局的指示中，就提出要大批培养少数民族干部，在青海、甘肃、新疆、宁夏等一切有少数民族存在地方的地委都应开办少数民族干部训练班，而新中国成立后民族院校的设立和民族教育最初开展的目的，主要即是为了培养少数民族干部。〔4〕     按照《共同纲领》第五十一的规定，“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大少，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表”，《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》第十二条也规定，“各民族自治区的人民政府机关，应以实行区域自治的民族人员为主要成分组成之；同时应包括自治区内适当数量的其他少数民族和汉族的人员”。所以，大量熟悉民族事务、政治可靠的民族干部，是建立民族自治机关、落实民族区域自治制度的一个重要人事准备前提。     同时，民族干部尤其是少数民族干部的培养〔，也是广大少数民族公民行使自治权和参与管理本民族公共事务、实现人民当家作主权利的一种重要体现，更是建国初期面对复杂的边疆形势加强国家与少数民族公民之间联系、维护国家统一和民族团结的一个重要联系途径。正因为如此，李维汉1951年《有关我国民族政策的若干问题》讲话中才强调，“普遍大量地培养同人民有联系的民族干部，是圆满地实行民族区域自治和民族民主联合政府政策，以及发展各民族政治、经济和文化教育建设事业的关键。〔5〕而《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》中也规定，“上级人民政府应帮助各民族自治区自治机关有计划地培养当地的民族干部；并根据需要派遣适当干部参加自治区的工作”，3471-473即将培养当地民族干部作为上级人民政府的重要职责之一。     （三）民族自治地方的建立     民族自治地方是依照宪法和法律的规定，在少数民族聚居地区建立的实行民族自治的法定行政区域。在《共同纲领》中，对于民族自治地方的确立和划分并无明确规定，仅规定“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治”，而在《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》中，也将各少数民族聚居的地区“依据当地民族关系，经济发展条件，并参酌历史情况”建立的民族自治地方统称为自治区；甚至在1954年宪法的立宪讨论中，也有自治区、自治省、自治州、自治县的混同提法〔6〕，直到1954年宪法中第53条明确规定“自治区、自治州、自治县都是民族自治地方”，才正式确立了我国民族自治地方的准确内涵。     我国从1950年开始在全国范围内推行民族区域自治，到1952年底，全国就已建立各级民族自治地方130多个，自治地方的少数民族人口达到470多万，《民族区域自治实施纲要》颁布之后，进一步推动了民族区域自治地方的建立。420 1954年宪法颁布后，对民族自治地方的行政区划和行政级别做了更为细致的规定，其后民族自治地方的建立得到了更为有序的发展。民族自治地方的建立，是在有计划、有步骤的基础上稳步推行的，从1950年开始，我国在少数民族聚居区推行民族区域自治，在民族杂居区建立民族民主联合政府；1955年后，根据54宪法的规定，完成了对于民族民主联合政府改建为自治州、自治县的工作；并对民族自治地方做了统一规范、调整、巩固，而当时民族民主联合政府的建立，对于增强民族杂居区各民族之间的团结互助、对于各族人民进行当家作主的民主意识培养起到了非常重要的作用，也为其后民族区域自治制度的全面实现提供了有利条件。588-92     民族区域自治地方的设立，是以少数民族聚居区为基础，结合民族关系、历史条件、经济发展的一种综合考量，既非用单纯的民族作为标准，也非按某一少数民族人口做机械划分，这是由我国各民族特定的人口条件和居住状况所决定的；如新疆维吾尔自治区，即包括40多个民族，其中聚居民族有13个，另外在相当一部分民族自治地方中主体民族占该民族自治地方的人口实际上并未超过半数；而根据少数民族居住的情况分别设立自治区、自治州、自治县以及民族乡，也是为了确保所有少数民族不论聚居还是散居，都能实现真正的自治，而这，既有利于少数民族公民自治权的普遍行使，也有利于培养平等、团结、互助的民族关系。全国各族人民，包括民族自治地方的各少数民族公民，只有团结起来，才能把我国建设成为一个富强、民主、文明的社会主义国家，我国各族人民的经济、政治、文化权利，也才能得到切实的落实和保障。          三、少数民族地区民主改革：民族区域自治制度奠基的关键          上世纪五十年代到六十年代，在我国广袤的边疆民族地区，曾发生过一次波澜壮阔的社会变革风潮，通过这次社会变革风潮，摧毁了几千年落后、腐朽、黑暗的奴隶制、封建制剥削制度，广大少数民族公民真正获得了《中华人民共和国宪法》所赋予的中华人民共和国公民所享有的各种政治、经济、文化权利，在政治上获得解放、当家作主，在经济上独立自主、翻身做主人，从而真正享受到了从《共同纲领》到《民族自治纲要》到1954年宪法中所规定的民族区域自治制度中的自治权利。这场社会变革风潮，就是建国后在我国少数民族自治地方所实行的民主改革。而实际上，也正是因为有了这次翻天覆地的民主改革，民族区域自治制度在我国边疆民族地区才真正得以奠基。因为，我们的民族区域自治制度所要求的自治，是少数民族公民作为中华人民共和国公民和族群身份所赋予的一种特殊的人民当家作主的权利，而不是继续任由少数奴隶主、封建主继续剥削广大少数民族公民的羁縻之道；是尊重少数民族特有的习俗、文化、传统而进行的一种特殊的治理模式，而不是继续维系落后、腐朽，与现代民主制度背道而驰的政教合一体制。所以，只有在少数民族地区的民主改革和社会主义改造进行之后，少数民族地区的生产方式、政治体制才真正转变为社会主义性质的政治、经济、文化制度，广大少数民族公民才真正成为民族自治权的享有者。也正是在这个意义上，笔者在本文中将上世纪这场波澜壮阔的社会变革风潮视为我国民族区域自治制度奠基的关键。     （一）民族地区民主改革过程简述     《共同纲领》中对民族平等原则的强调，对民族区域自治制度宪政地位的确认，掀开了中国历史上民族治理政治、法律制度建构的新的篇章。但是，直到1954年宪法作为新中国各族人民共同的政治契约颁布之后，广大少数民族地区的政治、体制还处于非常复杂的样态，少数民族中旧的社会、政治制度还未被根本触动。在新中国成立初期约3500万少数民族人口中，约有1300万人口的地区封建领主经济占统治地位，约有1000万人口的地区刚刚由领主制进入地主制，约有400万人口的地区还保留着封建农奴制，约有100万人口的地区还保持着奴隶制度，而约70万人口的地区甚至处于原始公社制度的末期。6381这些落后的经济制度，不但严重束缚了少数民族地区经济发展和生产力的解放，也和宪法所规定的社会主义经济制度是不相容的。     经济基础决定上层建筑，经济制度如此，政治制度也概莫能外。在当时，西藏地区实行的是从清前期开始二百余年的“政教合一”体制，四川凉山彝族地区实行的是“家支奴隶制度”，云南、贵州、广西、甘肃等地的少数民族地区则是由头人、土司统治的所谓“山官制度”。以西藏地区所实行的“政教合一”体制为例，其是一个为适应封建农奴制经济体系而建立起来的僧侣贵族专政政权，在旧西藏，“占西藏绝大多数人口的农奴没有任何政治地位，也不可能担任政府官职，而被称为色囊巴的小三品以上官员的全部大贵族子弟，一出生就获得四品官衔，十七八岁就可以出任西藏地方政府的重要职务”；7482-289所以旧西藏的政治体制实际上是由极少数僧侣和贵族阶层控制的世俗政治与宗教神权合二为一的一种前现代政治体制；而旧西藏的法律制度，一方面公然将人分为三六九等，另外一方面在刑事法律体系方面也呈现出明显的差别待遇，农奴主杀害农奴赔偿少数财务即可了事，而贵族、活佛的赔命价则是与尸体等重的黄金；同时，在旧西藏僧侣贵族专政的政治体制中，不同地区、教派、贵族集团的倾轧也是此起彼伏。所以，旧西藏地区的政治体制，并不是一些西方学者所鼓吹的宗教超然物外、政权和平安乐的世外桃源，而是建立在占西藏人口绝大多数的农奴缺乏政治地位的一种政教合一体制基础之上的。     而这种混杂、落后的政治、经济体制，一方面严重影响了少数民族地区的社会发展，另外一方面也使得我国社会主义政治、经济、法律制度呈现出明显的不协调状态，同时更不利于宪法和民族区域自治制度所赋予的少数民族公民的各种政治、经济、文化权利和自治权利的充分享有。所以，少数民族地区的民主改革和社会主义改造，虽然因为少数民族地区特殊的民族、宗教情况而无法采取和汉族地区一样的方式和步骤，但在少数民族地区进行民主改革本身，却是中华人民共和国成立后社会主义政治、经济、法律制度建构的必然要求，也是广大少数民族人民渴望当家作主的共同愿望。也正因为如此，在1951年所签订的《中央人民政府和西藏地方政府关于和平解放西藏办法的协议》（俗称《十七条协议》）中也明确提出西藏的各项改革事宜必须进行，只是需根据西藏的具体情况选择适合的时间和方式，而实际上，西藏地区民主改革的进行，也是《十七条协议》中“与国内其他各民族享受同样的民族平等的权利，发展其政治、经济、文化教育事业”这一西藏和平解放目的的具体落实。     所以，早在1950年，毛泽东就提出，“团结少数民族很重要。全国少数民族大约有三千万人。少数民族地区的社会改革，是一件重大的事情，必须谨慎对待”，同时强调少数民族地区的改革必须由少数民族自己来解决。〔8696-697〕周恩来在四川甘孜藏族自治州和凉山彝族自治州的民主改革批示中也指出，“我国各民族都要过渡到社会主义，少数民族地区都要进行民主改革和社会主义改造，消灭剥削制度，这是我国宪法规定了的，我们应该遵照宪法办事。”9322即既要认识到民主改革的必须性，又要认识到这种改革的艰巨性和复杂性。而新中国成立后少数民族地区的民主改革，采取的是一种典型的稳步推进模式。就采取的具体方式而言，也是根据不同民族地区的特点而进行，同时和汉族地区的民主改革也有很大差异，如在四川甘孜藏族自治州，虽然目的是废除土司、头人在差役、赋税、拘押、刑罚方面的政治、经济和司法特权及封建的土地所有制，但尽量采取和缓的方式，除叛乱首恶份子和骨干份子的土地和财产实行没收外，其他均采取赎买的方式1014，旨在经过和平协商，实行民主改革。     而西藏地区的民主改革，无论是依据作为建国大纲的《共同纲领》，还是作为全国各族人民共同契约的1954年宪法，都具有法理上的合法性，即使是《十七条协议》，也明确了西藏地区进行民主改革的必要性。而为了民主改革能够在和平、有序、稳定的环境下进行，西藏工委和党中央面对西藏各界尤其是广大农奴阶层要求改革的呼声，仍然以极大的耐心和诚意等待西藏上层分子的觉悟起来自动进行改革，这也是对《十七条协议》的一种遵守，但这却被西藏少数上层分子和西方敌对势力视为中央政府软弱的表现，先是在美国中情局的支持下成立“四水六岗组织”，在拉萨大肆烧杀抢掠，后于1959年3月10日公认挟持达赖走上叛国的不归路。11西藏少数上层份子率先撕毁《十七条协议》，将中央对其的让步视为“西藏独立”的良机的做法，用见证西藏政治风云和社会发展百年变迁的阿沛·阿旺晋美先生的话说，就是“坏事变成了好事”，123·10叛乱发生后，广大农奴和奴隶积极支持人民解放军的平叛行动，同时西藏地区的民主改革也正式展开。在西藏民主改革的具体开展中，一方面充分发挥广大翻身农奴的积极性，同时也注意做好西藏上层开明人士的统战工作；先在部分地区进行试点，然后再进行推广，由点及面、大事慎办，同时将参与叛乱和未参与叛乱的人加以区别对待，对未参加过叛乱的农奴主的财产采取赎买政策而非没收政策，以最大范围的扩大爱国统一战线的范围，减少民主改革的阻力。所以，在正确决策的坚决推行下，西藏地区的民主改革于1961年胜利完成，并于1965年正式成立西藏自治区。     （二）少数民族地区民主改革：一场波澜壮阔的人权诗篇     人权，简而言之即作为一个人所应当享有的基本权利，但在民主改革前的少数民族地区，有相当一部分地方实行的是奴隶制，以西藏为例，占西藏地区人口绝大多数的农奴和奴隶缺乏最起码的人身自由，更不用说其他政治、经济、文化权利，农奴主对农奴掌有生死婚嫁大权，可以买卖、赠送、转让或交换，可以滥施酷刑，而这，却被少数别有用心的西方人士称之为没有阶级压迫、只有对宗教的虔诚的“香格里拉”。试想一个人如果处于最起码的人身自由、人格尊严都得不到保障的状况下，还哪里谈得上什么人权，即使就人权的具体内容而言，农奴和奴隶没有任何政治地位，也没有参与地方政治管理的可能，自然谈不上享有政治权利，农奴和奴隶一贫如洗，不存在财产权，在奴隶制状态下，接受教育是少数奴隶主、僧侣的专利，大部分农奴和奴隶实际上是文盲，〔7〕也不存在受教育权的享有，而受教育权的匮乏本身又直接导致其子孙后代也成为永远无法摆脱贫穷地位的“贱民”，因此，在旧西藏僧侣和贵族专政的情况下，广大人民的人权状况得不到丝毫保障，更谈不上身处天堂。     所以，包括西藏在内的少数民族地区的民主改革，可以称之为一场波澜壮阔的人权诗篇，它使得广大农奴、奴隶第一次享受到作为一个人所应当享有的政治、经济、文化权利，真正具有了作为一个国家公民的基本人格尊严，同时也真正参与到国家政治、经济、文化管理之中。而废除奴隶制，同时也是人权作为普世价值的一种体现，如《世界人权宣言》第四条即为，“任何人不得使为奴隶或奴役；一切形式的奴隶制度和奴隶买卖，均应予以禁止”，《公民权利和政治权利国际公约》第八条第一款也规定，“任何人不得使为奴隶；一切形式的奴隶制度和奴隶买卖均应予以禁止”，由此可见，禁止蓄奴，任何人都不得被使为奴隶，一切形式的奴隶制度均应予以禁止，是世界各国人民在人权事务上的共识。另外，反对酷刑，也是诸多人权公约反复强调的，但在民主改革之前的农奴制下，以旧西藏为例，割鼻、割舌、砍手砍脚、剜眼珠、戴石帽、站木笼等残酷的刑罚可谓种类繁多。〔8〕而在民主改革之后，落后的农奴制、残酷的刑罚制度均得到废除，同时还采取各种措施，发展民族地区的经济、文化事业，以确保他们真正享有宪法所赋予的各种政治、经济、文化权利。     以四川为例，民主改革摧毁了奴隶制（原彝族社会）、封建农奴制（原藏族社会），近六十余万农奴、奴隶砸碎了以前压在自己身上的人身枷锁，获得了人身自由，民主改革也改变了原来极少数奴隶主、农奴主占有大量生产资料的不合理状态，广大少数民族人民分得了土地、牲畜和其他生产资料，真正享受到了财产权，〔9〕同时，翻身农奴也积极参加国家和地方公共事务管理，具有了政治权利。在西藏，占人口95%的农奴和奴隶第一次获得了独立的人身自由，第一次获得了属于自己的生产资料，第一次平等享有宪法所赋予其的公民权利，“翻身农奴把歌唱，哈达献给共产党”，正是西藏在民主改革后广大少数民族公民昂首迈向“权利的时代”的生动写照，政教合一的封建农奴制度的废除，百万农奴和奴隶获得解放，既是西藏社会发展史上最广泛、最深刻、最伟大的一次变革，也是西藏社会发展和人权进步一次划时代的历史事件，而且其在人类文明发展史和世界人权史上，也无疑具有重大的历史意义。而这一切，都要归功于民族地区民主改革的实行。     （三） 少数民族地区民主改革：使少数民族公民真正当家作主     《共同纲领》的第一条，即规定中华人民共和国实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政；1952年的《民族区域自治实施纲要》，在第十一条就“自治机关”的组成方式作出规定时也强调“各民族自治区自治机关的建立，应依据民主集中制和人民代表大会制的基本原则”，1954年通过的新中国首部正式宪法，更是直接在第一条规定“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家”，这是我国的国体，第二条则再次强调“中华人民共和国的一切权力属于人民”。这些宪法序言的宣示，均在说明，社会主义国家政治体制的最大特点，就是“一切权利属于人民”，人民真正得以当家作主。广大少数民族人民作为中华人民共和国的公民，自然也应当享有这一权利，而民族区域自治制度在我国的确立，也正是为了落实和保障少数民族公民这种当家作主的权利。     在少数民族地区民主改革之前，虽然部分少数民族地区成立了民主民族联合政府，但很多地方仍然实行的是原有的政治制度，掌握地方政治权力的是土司、头人、僧侣贵族阶层；广大少数民族公民并无参与、管理本民族地方事务的权利。而这，一方面不符合宪法中关于我国是人民民主专政的国体性质，另外也不符合民族区域自治制度在我国确立的初衷，即让广大少数民族公民自主管理本民族地方事务。而西藏地区政教合一的统治模式，更是一种典型的反现代、反民主的政治模式，居于统治地位的是占西藏人口极小比例的僧侣阶层和贵族家庭，包括广大藏族公民在内的西藏各族人民没有丝毫的政治权利，更谈不上当家作主。所以，当中华人民共和国成立、明确规定“国家的一切权力属于人民”之时，西藏各族人民也自然渴望真正享受到作为中华人民共和国公民而应当具有的当家作主的权力。     同时，让少数民族公民通过包括民族区域自治制度在内的一系列宪政制度充分拥有参与管理国家政治、经济文化事务的民主权利，也是现代政治体制的应有之义，如同强世功所指出的，“如果要把中国建构为一个现代国家，在政治哲学上都不可能允许西藏保存神权政治和贵族农奴制。这种冲突是古典与现代之间一场生死存亡的搏斗，就像路德的宗教改革和法国大革命一样，是一场围绕现代自由概念展开的搏斗。”1337因此，无论是奴隶制、封建制基础上的土司、头人制度，还是西藏地区在民主改革之前所实行的政教合一体制，本质上和现代民主政治体制是相背离的，也正因为如此，西方现代宪政体制的一个基本原则，即是政教分离，宗教自由是基本人权，但这并不意味着宗教权力对政治权力的控制，更不意味着宗教权力影响到人民当家作主这一民主的本质要求。     所以，国家决定在少数民族地区实行民主改革，是人民民主专政这一国家根本性质的必然要求，是对广大少数民族公民渴望当家作主的呼声的政治回应，更是顺应现代政治民主体制的一项正确的政治举措；而且，为了尽量保证少数民族地区的社会稳定，国家对于少数民族地区的民主改革采取了慎重稳进的策略和方针，并团结大多数爱国开明的少数民族上层人士和宗教界人士，以求在少数民族地区建立人民当家作主、广大少数民族公民自主管理本民族内部事务的政治体制和民族治理体制。但西藏少数上层反动分子并未意识到其所奉行的政教合一的体制实际上是一种反民主、反现代的政治体制，反而把中央处于稳定西藏地区社会秩序考虑而进行的渐进改革模式视为软弱的表现和所谓“独立”的良机，这是对包括藏族在内的西藏各族人民渴望翻身解放、当家作主的民主呼声的无视，更是对现代政治强调民主、强调法治、强调政教分离的大趋势的无知。     而在少数民族地区民主改革之后，土司制度、政教合一制度均被废除，取而代之的民族区域自治制度作为少数民族公民实现人民当家作主权力的宪政制度在少数民族地区最终确立。无论是曾经的农奴主、土司、喇嘛，还是曾经的娃子、农奴，此时都是中华人民共和国的公民，平等的享有和承担宪法和法律所规定的各项权利和义务，在旧的政教合一体制下永无政治地位的农奴，也可以成为人民代表、自治区高级领导人、将军、国家领导人，〔10〕这不正是人民民主专政的国家制度和民族区域自治的民族治理制度赋予广大少数民族公民最广泛的政治、民主权利的最直接的体现吗？自然，少数民族公民当家作主、自主管理本民族内部事务这一权利的实现，离不开上世纪五六十年代少数民族地区那场波澜壮阔的民主改革风潮。     因此，尽管《共同纲领》、《民族区域自治实施纲要》和1954年宪法均以宪法性文件和宪法的形式，对民族区域自治制度作为我国基本宪政安排做出了庄严的政治宣示，但这一制度在少数民族地区的真正落实、体现，还需依赖诸如民族识别、民族干部培养、民族自治地方建立等一系列的政治措施；尤其是少数民族地区的民主改革，既是一部波澜壮阔的人权史诗和民主运动，更是民族区域自治制度在建国初期得以奠基的关键所在。          四、多民族社会主义国家的民族国家建构          对于单一族裔国家来说，民族国家的建构并非什么难题，但对于中国这样一个多民族国家来说，虽然华夷之辨的相对性，天下体系的开放性和大一统的政治构造可确保多民族国家在王朝年代的历史延续；但在清末中国被迫进入现代民族国家竞争的国际世界之后，当时清朝统治者特殊的族裔身份，清末糟糕的治理绩效，西方殖民统治者挑唆而引起的边疆民族地区安全问题，即成为中国现代民族国家建构的一个难题。所以，新中国成立后选择民族区域自治制度作为我国的民族治理制度，并不仅仅是一种多民族国家民族治理模式的转型，同时也是中国在探求多民族国家的民族国家建构模式上的一种制度选择。民族区域自治制度的确立，不仅确保了广大少数民族公民政治、经济、文化权利的充分享有和保障，也有效地解决了多民族国家的民族治理难题，更是中国从清末开始的多民族国家民族国家建构之路的一个重要飞跃。〔11〕     这种民族国家建构，可以归纳为宪法层面的基本制度规定即宪制建构、共同政治认同基础塑造、政治秩序重塑等几个方面，其目的旨在将国家整合为一个服从整体宪政制度安排、具有共同政治认同、基本政治制度一体化的政治、经济、文化共同体。     （一）统一的多民族国家的宪制建构     民国初年中国对于民族关系和宪制建构的处理，可以用孙中山先生在南京临时大总统就职宣誓中解释五族的共和含义来表述，即“国家之本，在于人民。合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人，此为民族之统一”，无论是南京临时政府还是继之的北洋政府，实际上都贯彻了这一宪政理念。而到了国民政府时期，由于其时民族危机的空前加剧，则更多的采取的是“中华民族是一个”的“国族”政治话语立场。新中国成立后，对于如何处理多民族国家的民族关系，从宪政制度安排上体现的是民族区域自治制度的确立，从多民族国家的民族国家建构思路上来讲，则是一种“中华人民共和国是个统一的多民族国家”的多民族社会主义国家建构模式。〔12〕无论是作为新中国第一部宪法的1954年宪法，还是现行宪法，都明确提出，“中华人民共和国是统一的多民族的国家”（1954年宪法第3条），“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”（现行宪法序言第11段），这是对我国作为一个独立主权国家内部民族构成特点的宪法表述，它既说明中国作为一个统一的多民族国家的历史事实，也呈现了中国各族人民处理民族关系、建立社会主义现代化国家的一种政治选择。     “中华人民共和国是统一的多民族国家”，这首先说明，它是一个独立的主权国家单位，而不是一个松散的政治联合体；中国各族人民，是这个统一的多民族国家的公民，享有权利并承担义务；民族自治地方，是中国这个统一的多民族国家的领土构成部分；民族自治机关，是中央国家机关的下级机关，与中央国家机关之间是被领导与领导的关系。所以，在现行宪法中，“维护国家统一和全国各民族的团结”被视为公民的首要义务，即是国家试图通过宪法义务体系的文本规定来塑造公民对于多民族共和国的维系和巩固的责任意识。而无论是《共同纲领》还是《民族区域自治实施纲要》，包括1954年宪法，都清楚的规定了诸如此类的条款：“各民族自治区统为中华人民共和国领土的不可分离的一部分。各民族自治区的自治机关统为中央人民政府统一领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导”（《民族区域自治实施纲要》第三条）；各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。（1954年宪法第三条第四款），民族自治地方，是“中华人民共和国不可分离的部分”，“民族自治机关”，为“中央人民政府统一领导下的一级地方政权，并受上级人民政府的领导”的政权组织特征，既说明了中国单一制的国家结构形式特征，也说明“统一的多民族国家”，并不意味着一种简单的民族联合，或者说中华人民共和国是一个多民族联合体式的松散政治共同体，而是一个具有内在统一性的、不可分离的由中国各族人民组成的政治共同体。     其次，“中华人民共和国是统一的多民族国家”，意味着承认中国境内多民族分布的现实，但这种多民族分布不是一盘散沙或者松散联合，而是 “已经团结成为一个自由平等的民族大家庭。”（1954年宪法第5段首句）。而且，“在发扬各民族间的友爱互助、反对帝国主义、反对各民族内部的人民公敌、反对大民族主义和地方民族主义的基础上，我国的民族团结将继续加强。”为了体现这种“自由、平等”，无论是作为新中国建国大纲的《共同纲领》、还是新中国第一部正式宪法1954年宪法，都以国家最高政治章程的方式，确立了“各民族一律平等”的民族关系原则，而且，为了确保广大少数民族公民真正获得自由、平等的政治、经济地位，国家一方面通过少数民族地区民主改革这一波澜壮阔的社会风潮把少数民族公民从奴隶制、封建制的落后经济制度中解放出来，另一方面也采取各种经济措施来发展少数民族地区的经济、提高少数民族公民的生活水平。     所以，包括《共同纲领》、《民族区域自治实施纲要》、《中华人民共和国宪法》（1954）等宪法性文件作为中国各族人民共同的政治纲领，通过宪制建构的方式，不但规定了包括少数民族公民在内的中国各族人民的政治地位——平等的国家公民，社会主义国家民族治理的基本制度——民族区域自治制度，平等、团结、互助的社会主义民族关系，实际上也确定了新中国成立后继续清末开始的民族国家建构进程的路径和模式，即建立一个统一的社会主义多民族国家。无疑，这个统一的多民族国家并非一个松散的多民族联合体，而是一个具有内在统一性的社会主义民族国家，因为，中国各族人民，都是平等的中华人民共和国公民，广大民族自治地方，则是国家领土不可分割的组成部分，而民族自治机关，则同时具有自治机关和中央政府下级机关双重属性的政治地位。     （二）“社会主义民族大家庭”：共同的政治认同基础     “中华人民共和国是统一的多民族国家”，作为一种宪制建构，塑造了一个具有内在统一结构的政治共同体；那么，这个政治共同体所依赖的政治认同基础是什么呢？这来自于中国各族人民作为中华民族这个大家庭成员几千年休戚相关的共同奋斗历程。中华各族人民，共同塑造了灿烂的历史文明，具有共同的革命传统，在新中国成立后，更是作为这个光荣的“社会主义大家庭”的共同成员，为把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义现代化国家而共同奋斗。无疑，正是这种共同的历史奋斗历程、革命传统，和建设社会主义国家的共同历史使命，构成了中国各族人民作为中华民族一份子、进而型构一个社会主义民族国家的政治认同基础。     中国各族人民在民族平等、民族团结基础上形成的一个血肉不可分离的“自由平等的民族大家庭”的宪法语言书写，既表明了新中国成立初期旨在维护民族和谐、团结的政治努力，也是对中国各族人民都是中华民族这个大家庭成员这一中国民族结构特点的彰显。中国各族人民，都是中华民族这个大家庭中的一分子，即“中华民族多元一体”。这种民族大家庭式的中华民族多元一体民族结构，即是马克思主义民族观强调民族平等、民族团结的反映，也带有中国传统政治文化中家—国政治伦理的痕迹。〔所以，李维汉在1957年全国民族工作会议上就民族关系问题发表谈话时就指出，“我看汉族帮助少数民族是个光荣义务。因为汉族经济、文化等都比较占优势，在国内处于领导地位，譬如在一个家庭中老大哥帮助小兄弟读书成人，这难道不是义务么？” 〔13〕，一个家庭、老大哥与小兄弟说法，既说明了社会主义国家处理民族关系强调民族平等、民族团结的价值指向，也表明了中国各族人民都是中华民族这个大家庭的成员的政治现实。     新中国成立后，中央即派出了一系列的民族访问团，这些访问团由民委、文教委、卫生部、贸易部、青年团等不同单位的专家学者和工作人员组成，通过访问少数民族各界代表人物、召开民族联谊会和群众大会、举办民族干部培训班，这些举措，一方面沟通了中央政府与各少数民族之间的联系，另外也使得广大少数民族公民深切体会到祖国民族大家庭的温暖。所以，新中国成立初期派往广大少数民族地区的民族访问团，从政治政策制定、落实、宣传的角度，是对广大少数民族地区的一次前所未有的大规模调查和政策宣传，同时也具有深刻的国家建构意蕴，它有力地增强了广大少数民族人民作为中华民族大家庭成员的自豪感，也增强了少数民族地区对于中央政府的向心力，更为其后少数民族地区国家建设提供了良好的心理认同基础。〔14〕同时，新中国成立初期，针对少数民族地区一些不同少数民族、或者同一少数民族不同部落之间的诸如地界、草山、历史纠纷等遗留问题，也作了调解，如甘肃甘南藏族自治州玛曲县和四川阿坝藏族自治州阿坝县接壤地区，原来由于部落头人之间勾心斗角、因为扩充势力纠纷而械斗不断，新中国成立后为解决这一问题先后召开了五次协商会议，作了大量工作，最终由国家统一拨付资金、确定边界14203-205；这种努力，形象的说明了新中国的民族政策，是旨在维护、巩固一个“自由、平等的民族大家庭”，这个民族大家庭，是充满温情的血肉不可分离的大家庭，同时，当时为了维护和巩固这个“自由平等的民族大家庭”，新中国成立初期的先辈们付出了大量的政治努力，这种政治努力，包括中央政府与少数民族地区联系的加强，也包括不同少数民族之间和少数民族内部和谐、团结氛围的营造和维护。     “中华人民共和国是统一的多民族国家”，那么，这个统一的多民族国家的政治属性是什么呢？社会主义性质的人民共和国。中华人民共和国，其国体是工人阶级领导、工农联盟为基础的人民民主专政，人民代表大会制度是其根本政治制度，其根本性质是社会主义属性，而由中国各族人民组成的这个统一的多民族国家，也必须服从于社会主义制度这一本质属性。中国各族人民，在漫长的历史长河中共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统，缔造了中华人民共和国；中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就，也是中国共产党领导中国各族人民不畏艰辛、战胜各种艰难险阻所取得的。在新生的社会主义人民共和国建立之后，国家的根本任务变成了集中力量进行社会主义现代化建设，这是中华人民共和国统一的多民族国家内部各族人民共同的历史使命，而也正是这项共同的历史使命，继续加强和巩固着这个统一的多民族国家内部各族人民政治认同的心理基础。     正是这种共同建设社会主义现代化国家的信念，激发了广大少数民族地区公民要求获得独立的政治、经济、文化地位，摆脱旧有奴隶制神权统治禁锢、翻身作主人的要求，这也是马克思主义关于人的解放观的应有含义；中华人民共和国作为以马克思主义为指导思想的社会主义国家，也有责任回应作为少数民族公民的这种要求获得个人全面解放和独立的政治、经济、文化地位的要求；而上世纪五、六十年代少数民族地区波澜壮阔的民主改革风潮，正是对广大少数民族公民渴望作为中华民族大家庭成员共同建设社会主义现代化国家要求的制度回应。所以，共同建设社会主义现代化国家，既是新中国各族人民共同的历史使命，也是中华人民共和国作为一个多民族的社会主义民族国家得以巩固、发展的政治认同心理基础。     （三）民族区域自治制度确立与少数民族地区政治秩序重塑     民族区域自治制度在新中国成立后的奠基，是对少数民族公民人权保障的彰显，是新中国民族治理转型的体现，同时也是新中国作为多民族的社会主义民族国家进行民族国家建构的一个重要内容。所以，新中国成立初期为民族区域自治制度奠基而进行的各种政治措施，实际上也是对少数民族地区旧有政治秩序的一种整合和重塑，因此也带有社会主义民族国家建构政治努力的色彩。而且，这种民族国家建构的政治努力，堪属中国自清末以来开始的，多民族国家的民族国家建构的一个重要飞跃。     民族国家建构，其要旨在于塑造一个具有共同政治认同、基本政治制度一体化的政治、经济、文化共同体。民族区域自治制度在广大少数民族地区的推行，确保了人民民主专政的国体、人民代表大会制度作为根本政治制度这些中华人民共和国宪法所规定的社会主义制度在我国的全面实现。因此，1954年宪法颁布之前即已施行的《民族区域自治实施纲要》，明确提出“中国人民政治协商会议共同纲领，为中华人民共和国各民族现阶段团结奋斗的总道路，各民族自治区人民管理本民族内部事务，须遵循此总道路前进”（第三条）；1954年宪法序言中，也将“逐步实现国家的社会主义工业化，逐步完成对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造”作为国家在过渡时期的总任务（1954年宪法序言第二段），且在总纲第四条中规定“中华人民共和国依靠国家机关和社会力量，通过社会主义工业化和社会主义改造，保证逐步消灭剥削制度，建立社会主义社会”，而这，自然也包括广大边疆民族地区，只是需要“在社会主义改造的问题上将充分注意各民族发展的特点”（1954年宪法序言第五段）。所以，为了使包括广大少数民族公民在内的中国各族人民充分享受到社会主义制度的优越性，必须进行社会主义改造和民主改革，因为，当时少数民族地区广泛存在的奴隶制、政教合一的神权统治等落后的生产方式和政治治理模式，都和社会主义制度的国家性质是根本不相容的。     通过少数民族地区的民主改革，原有的土司制度、神权统治得以摧毁，而代之以广大少数民族人民自主管理本民族内部事务的民族区域自治制度，同时，广大少数民族人民作为国家的公民，具有独立的政治地位，也充分享有宪法赋予的基本政治、经济、文化权利，并积极参加地方和国家的公共事务管理。一些当时还处于奴隶制、封建制生产方式的少数民族，通过社会主义改造实现了社会主义经济制度的转变；甚至是原始社会末期生产方式的民族，也在党和国家的帮助下，通过互助合作，积极发展经济和文化事业，逐步改造掉其原始落后的生产关系，并直接过渡到社会主义，从刀耕火种的原始劳作模式，直接享受到了社会主义制度的优越性。1596另外，在少数民族地区民主改革和社会主义改造中，国家充分考虑到了少数民族地区风俗、习惯的独特性，在改革步骤安排上采取了“慎重稳进”的方针，在具体实施模式上也采用了和其他地区不同的模式，且在充分考虑到广大少数民族人民渴望获得独立的政治、经济、文化地位的制度需求的同时，也通过爱国统一战线团结积极响应国家在少数民族地区进行民主改革号召的民族、宗教界爱国人士，争取通过和平改革的方式使少数民族地区政治秩序转变为社会主义性质     虽然在清末立宪中，即有意识的通过边疆地区行政来实现这种治理转型和国家建构；继之的北洋政府和国民政府，由于国力的羸弱和其时内忧外患的乱世危局，除了通过各种政治、经济、文化措施尽最大努力的维持多民族国家政治版图的完整，在边疆民族地区民族治理体系重塑和国家建设中实际上很难有非常显著的成效，这种民族治理模式的真正转型和民族国家政治秩序的建构，在新中国成立后通过民族区域自治制度的确立，才实现了质的飞跃。早在解放战争时期，中国共产党就未雨绸缪，开始培养少数民族干部，并于1947年建立了第一个民族自治区内蒙古自治区。新中国成立后，毛泽东、周恩来、邓小平等党和国家领导人，也将培养少数民族干部提到了民族工作的重要议事日程。实践证明，大量少数民族干部的培养，即使广大少数民族公民行使自治权和参与管理本民族公共事务、实现人民当家作主权利的重要体现，也是建国加强国家与少数民族公民之间联系、培养少数民族地区人民对于中央政府政治认同感的重要渠道；在少数民族地区民主改革和社会主义改造过程中，广大少数民族干部也发挥了非常重要的作用。在民族区域自治制度正式确立后，少数民族干部也是国家对边疆民族地区进行正常的地方治理任务的具体承担者，可以说，少数民族干部的培养，为民族区域自治制度的确立和巩固提供了必备的人事条件，实际上也为国家在民族地区民族治理转型和国家建设提供了新的政治精英基础。     另外，各民族自治地方自治机关的顺利建立，使广大少数民族公民自主管理本民族内部事务成为可能，是少数民族公民政治权利的一种生动体现，也表明国家在少数民族地区已建立起基本的地方政府管理体系，同时也是一个独立自主的社会主义民族国家塑造现代政治权力体系的一种努力。可以说，正是通过各级民族自治机关的建立，国家与少数民族地区和少数民族公民实现了前所未有的直接联系，而这一点，无论是中国古代以怀柔、羁縻制为代表的治理模式，还是清末民国时期边疆新政的政治努力，都未能做到。          五、余论          时下，民族问题已引发了越来越多不同学科学者的关注，也有不少学者通过各种视角来分析当代中国民族问题的症因所在，有归结于后冷战时代西方国家针对中国的有意怂恿、挑拨阴谋的，有的则认为市场化大潮下东西部差距拉大导致民族自治地方经济落后进而呼吁加快少数民族地区经济社会发展的，也有的学者开始反思以民族识别和优惠政策为核心的民族区域自治制度，并认为中国民族问题的症结在于新中国没有完成20世纪初开启的‘民族国家’的构建进程而是承袭了苏联的‘多民族联合体’式的国家构建模式。     但这里面产生一个疑问：新中国成立后所采取的民族治理制度，一方面与前苏联的民族治理政策并不完全相同，如苏联采取的是联邦制与民族共和国制度，而我国是单一制与民族区域自治制度；另外，前苏联民族治理出现问题很大程度上是帝俄时代扩张所导致的历史遗留问题所致，而中国作为一个统一的多民族国家已经有几千年的历史，中华民族多元一体格局也是各族人民的共识。因此，如何客观评价新中国成立初期所进行的民族区域自治制度，对于中国这个多民族大国国家建构的作用？这既是一个颇有争议的理论话题，又具有相当的现实意义。     上世纪五十年代中国的民族区域自治制度，相对于清末立宪的边疆新政，和民国初期的“五族共和”，一方面有效地促进和保障了少数民族地区公民的人权保护，另外一方面也有力地巩固了多民族社会主义民族国家的政治认同基础，如“翻身农奴把歌唱、哈达献给共产党”，便是当时少数民族公民对于我国民族治理宪政制度高度认可的一种真实写照。可以不夸张的讲，正是通过民族识别、民族干部培养、民族自治地方建立、民族地区民主改革等具体政治措施的实施，中国这个多民族大国从清末开始的民族治理转型和民族国家建构才实现了质的飞跃。     当然，无论是民族治理还是国家建构，都无法在一种宪政制度奠基之后就一劳永逸，因为，时间是流逝的，事物是流变的，总会有新的情况出现，总会面临新的挑战，如果不是这样，也就不需要与时俱进这个词汇了。尤其还要考虑的是，我国是一个多民族大国的这样一个民族分布特点，以及改革开放以来中国所面临的国内外局势的经济、政治、文化的全方面变化。市场化、全球化大潮的深入，后冷战时代复杂的地缘政治格局，均给当前民族治理带来一些新的特征，也增加了当代中国这个多民族大国的民族国家建构难度。现代政治是一种通过宪政安排的政治治理，如何探求多民族大国的民族治理与国家建构的宪政之路，既是当代中国公法学人一种无可回避的学术职责，也为当代中国的公法学人们如何挖掘真正的中国宪法问题提供了现实的思考方向。     因此，当代中国的民族治理和国家建构问题，并不是某一学科如民族学或者民族法的专有研究对象，而是需要包括法学、民族学、政治学、经济学、历史学等多个学科在内通力合作的一个复杂话题，而在这其中，法学所特有的直接面对制度构建的学科属性，有理由也有责任为当代中国的民族治理和国家建构做出自己的学科贡献。          常安，西北政法大学行政法学院宪法教研室副教授，法学博士，主要研究方向：中国宪政史、民族与法律问题。          【注释】     1详见《建国以来毛泽东文稿（第四册）》，中央文献出版社1990年版，页503-504。〕需要说明的是，正是因为建国初是民族区域自治制度这一基本宪政安排的奠基时代，所要要想动态的展现出这一制度抉择和实践过程，必须考察当时对民族区域自治制度确立产生重要影响的相关领导人著述、政治事件、政治决策作为考察的重要内容；毕竟，正是这些著述、决策、实践，才真正影响和决定着民族区域自治制度在我国宪政体制中的地位和作用。     2例如，民族识别是民族区域自治制度的一个前提性政策活动，民族干部培养则为实现民族区域自治制度提供了基本的人事力量，而民族地区的民主改革则是确保民族区域自治制度是各族人民当家作主的人民民主专政的国家性质而非以前奴隶制、农奴制等阶级剥削制度下以自治为借口的羁縻式统治。     3如费孝通“关于我国民族的识别问题”，《中国社会科学》1980年第1期、林耀华“中国西南地区的民族识别”，《云南社会科学》1984年第2期，由于作者对于民族理论的熟悉度和民族识别决策、实施的参与度而具有相当的权威性。     4如《筹办中央民族学院试行方案》中关于中央民族学院任务规定的第一条，即是“为国内各少数民族实行区域自治以及发展政治、经济、文化建设培养高级和中级的干部”，见金炳镐主编：《民族纲领政策文献选编（一九二一年七月-二零零五年五月）》，中央民族大学出版社2006年版，页443。     5 详见李维汉：《有关我国民族政策的若干问题》，《统一战线与民族问题》，人民出版社1981年版，页472。     6见韩大元编著：《1954年宪法与中国宪政》等关于民族自治地方的讨论，湖南人民出版社2004年版，页208、271-272。     7在旧西藏，教育被寺院教育垄断，而寺院教育的内容上来讲，除了学习一些藏文文字以外，绝大多数学习内容是有关宗教的知识。据1949年调查，哲蚌寺洛色林扎仓近4000名僧人中，就有80%是文盲。1951年西藏和平解放前，整个西藏没有一所现代意义上的正规学校，适龄儿童入学率不到2％，文盲率高达95％，详见李波：“民主改革后西藏教育的发展及其人权意义”，《西藏民族学院学报(哲学社会科学版)》2009年第3期。     8可参见王贵等前注14书中陈宗烈所摄的农奴所受酷刑的照片，页487-489。     9见赵心愚为秦和平等编的《四川民族地区资料集》所做的序言，民族出版社2009年版。     10可参见旦增伦珠：“从农奴到全国人大代表：西藏人谈西藏变迁之一”，《中国藏学》2005年第4期，页11-16。曾任西藏自治区政府主席、全国人大常委会副委员长的热地，也是农奴出身。     11清末五族建国论和单一建国论的纷争，固然有政治策略的考量，但也说明对于多民族国家而言，完成民族国家意义上的政治整合和国家建构的难度所在。清统治者试图通过立宪进程中的平满汉畛域、边疆地区新政等来解决这个难题，但未能奏效。而继起的中华民国，采取了五族共和的民族政策，虽然稳定住了多民族统一国家的版图，民国时期无论是北洋政府还是国民政府，也有意识的在边疆民族地区进行了一些治理改革以促进多民族国家民族国家构建的进程，但由于民国时期国家能力的羸弱和终民国一季的外患危机，使得这种制度努力实际上效果并不明显。     12实际上，即使是现在，国际竞争的主权单位仍然是民族国家。一个民族国家内部多民族的情况，是民族国家的一种表现形式，而非民族国家的对立物，可参见宁骚：《论民族国家》中的相关论述，《北京大学学报》（哲学社会科学版）1991年第6期。     13详见李维汉：《在全国第七次统战工作会议上的发言》，《统一战线与民族问题》，人民出版社1981年版，页200、203。     14费孝通先生等的回忆录中，深情地记载了访问团与少数民族地区人民的深厚情谊以及少数民族地区人民对于国家政治制度的由衷认同，可参见《费孝通民族研究文集》中《兄弟民族在贵州》、《看了民族歌舞》、《话说呼伦贝尔草原》等篇章，中央民族大学出版社2006年版。          【参考文献】     1、6、14、15 李洪烈等.当代中国的民族工作［M］．当代中国出版社，1993.     2 费孝通.费孝通民族研究文集新编》（上卷）［M］．中央民族大学出版社，2006.     3 金炳镐主编.民族纲领政策文献选编Z.北京：中央民族大学出版社，2006.     4 陈云生.中国民族区域自治制度.［M］.经济管理出版社，2001.     5 张尔驹主编.中国民族区域自治的理论和实践.［M］.中国社会科学出版社，1988

张千帆：“南巡”二十周年反思 进入专题 ： 南方谈话 改革    ● 张千帆 （ 进入专栏 ）       一、引言——改革的条件和规律          1992年1月，邓小平先后巡视深圳、上海等地并发表“南巡”讲话，重新启动了八九事件后全面停滞的改革。此后十余年，中国朝野乃至世界各国对“南巡”的意义几乎是清一色的肯定。直到近年，“南巡”后改革的效果越来越呈现出两面性：一方面，经济高速发展，政府财力急剧扩张，城市化和基础建设规模不断膨胀；另一方面，“国进民退”、官僚腐败、强征“血拆”、贫富差距、生态破坏、资源浪费等问题越来越严重。经济改革确实给中国社会松绑并带来活力，但同时也极大增加了官员的寻租资源并刺激官员的寻租积极性。改革的两面性致使少数左派精英和“草根”人士质疑改革的正当性，缅怀改革前的“平均主义”时代，也促使越来越多的人重新反思和评价“南巡”的意义，并探索中国今后的改革道路。     笔者曾撰文论证，“改革”未必是一个不证自明的褒义词。即便在不断通过政治与法治途径改革的民主国家，也完全可能因为政治精英和社会大众的认识偏差而发生倒退。在威权国家，由于社会大众不能通过周期性选举等机制迫使政治精英对自己负责，制度流弊甚多，社会迫切需要对大众有利的良性改革，但是恰恰在这样需要改革的国家，良性改革往往推行不下去，甚至上不了议事日程，从而使改革陷入无所不在的“可行性”困境。事实上，如果说良性的改革不可行，那么可行的“改革”往往非良性；换言之，改革未必是“改良”，而完全可能“改恶”。     纵观各国改革经验，一个国家的良性改革需要至少符合两方面条件。首先，改革必须是在社会大众的适度参与下进行的，平民百姓至少有权对损害自己利益的改革说“不”。其次，政治精英足够开明或“好心”，欢迎（至少容忍）大众参与，并在社会压力下为了长期执政利益而自愿推行良性改革。当然，也存在一种幸运的可能，那就是在没有任何实质社会参与的情况下，统治者自觉推行对大众有利的改革。这种幸运固然不是绝对不可能，但统治者恩赐的机会必然是十分难得的，而且很可能昙花一现。事实上，笔者认为1989年之前的中国改革基本上可以被定性为这种幸运情形，而“南巡”的必要性本身足以说明这种幸运的改革是难以持久的。     在不符合上述条件的情况下，国家就只能面临两个都不那么幸运的选择：或者不改革，或者改革，但是越改越糟。1978年之前，中国从农村到城市、从公社到国企，处处死水一潭。那时也不是没有贪官污吏，但是确实少，因为整个国家如此之穷，家家户户都生活在基本温饱的贫困线上，可贪的资本实在太少。当然，任何社会都不可能实行绝对的“平均主义”，即便在毛泽东时代也不例外。在“大锅饭”的背后，各级官员享受着只能靠特权才能接触的各式待遇。地方干部受上级领导的严格管束，但是对平民百姓的日常生活乃至生死存亡却掌握着巨大的自由裁量。即便在计划经济一潭死水的表面之下，也还存在诸多可以利用的缝隙；在生死攸关的情况下，这些缝隙甚至可以成为救命的生存空间。不要忘记，“大跃进”饿死了几千万农民，其中干部却寥寥无几；粮仓里的几把米在今天看来一文不值，当时却足以救活一家老小的性命。这就是一个小小的大队干部享受的特权！然而，改革前发生的种种“例外”只能说明一个规律：在一个威权国家，只要剩余任何可以攫取的机会、财富或资源，那么它们必然是占尽先机的大小掌权者的囊中之物；只不过在一个“一管就死”的穷国，这些资源如此之少，资讯又如此不发达，以至贫富差距看上去不那么触目惊心，而普通老百姓除了自己当月剩下多少工资之外几乎不知道这个国家实际发生的事情。     改革的目的正是打破死气沉沉的“大锅饭”局面，为整个国家的发展增添活力和动力。改革的主旋律是“放权”——中央给地方放权，政府给人民放权。改革的巨轮不可阻挡地转动起来，社会每个阶层都获得了更大的经济活动自由，社会财富随之滚滚而来，但是这样马上就引来了一个问题：政府放松管制，人民创造财富，但是财富归谁所有？在政治权力格局不变的情况下，改革前的“例外”就成了改革后的“规律”：人民的财富也许会增长，但是增长速度必然远远比不上政府官员和一切有能力接近并分享权力的既得利益集团。这是九二“南巡”奠定的基本格局，也是中国改革今后面临的难题。          二、良性改革如何可能          1．一次改革还是“二次改革”？     加拿大维多利亚大学的政治学教授吴国光曾提出“二次改革论”，认为1978～1989年和1993年至今的改革是在目的、性质、动力、结果都完全不同的两次改革（参见其“改革与‘二次改革’”，《二十一世纪》2004年6月号）。其中一个值得关注的事实是，政府官员对待两次改革的态度根本不同。1978年，以小岗村村民为代表的底层民众和中央改革精英联手推动于国于民有利的良性改革，却在各级地方遭遇“中梗阻”；各级官员对改革普遍缺乏积极性，甚至通过种种“对策”消极怠工，变相阻扰中央政策的实施。相比之下，1992年重新启动的改革却激发了各级官员前所未有的兴趣和热情；从征地到“旧城改造”、从招商引资到修桥铺路，官员俨然从改革的障碍摇身一变成为“发展”的动力。     为了验证改革阶段论，笔者专门查阅了历年中央文件和政府工作报告，试图发现区分两次改革的不同执政思路。然而，虽然笔者也同意肇始于1978年的改革应分为两三个阶段，而且不同阶段的改革动力和效果截然不同，但是除了党政分离之外，并未发现本质不同的改革思路或制度设计。因此，笔者的基本判断是1978年至今的改革在整体上是连续的，只不过到1989年尚未来得及全面展开国企改革等核心内容，而“南巡”讲话的主要意义在于重启计划中尚未进行的改革。当然，时过境迁，1992年至今的“二次改革”确实是在不同的政治环境下发生的，但是其目的与初衷和早先那场被中断的改革似乎并无本质区别。     首先考察近年来饱受诟病的“政绩”体制及“GDP思维”的由来，因为一般认为，政绩体制是造成“GDP思维”、盲目“发展”及征收拆迁引起的众多社会冲突的重要根源。这套自上而下的官员控制机制当然是中国自古以来就有的，并非1949年的独特发明，更不是“南巡”后体制的产物。事实上，早在1979年，中央组织部就发布了《关于实行干部考核制度的意见的通知》。当然，那个年代的干部标准带有一定的意识形态成分，考核范围除了工作实际成效外，还包括政治思想、组织领导能力、“民主工作作风”等事项。但是到1983年，中央召开全国组织工作会议，规定了德、能、勤、绩四个方面的考核内容，而重点是考核具体工作实绩，从此确立了工作成效在评估体系中的主导地位。1988年，中组部出台了极为系统的《地方政府工作部门领导干部年度工作考核方案（试行）》，详尽规定了干部考核的程序和内容，工业产值、农业产量、基础设施投资、税收等数字化指标成为考核的必备项目。实施考核方案的“说明”将考核形式确定为“上级领导机关负责，同级党的全体委员会和人大常委会参与的考核制”，最后由“主管首长对被考核者申报的工作进行绩效评价，评价等级分为‘好’、‘较好’、‘一般’、‘较差’四档”。由此可见，这套自上而下的政绩管理体制和以GDP为中心的发展思维早在1989年之前即已系统形成。     其次，1992年之后，中央相继通过了分税制、国企改制、住房商品化、耕地保护制度、农地征收制度和城市拆迁条例等现在具有争议的政策改革，但大部分措施是此前多年酝酿的结果，而非“南巡”后体制的首创。以分税制为例，1980年代早期，中央税收占国家税收比例和国家税收占生产总值比例连年下滑；1978～1982年间，财政收入占国民收入的比重从37.2%下降到25.5%。国家财政入不敷出，一直是中央领导的一块心病。早在1982年的中共十二大报告上，胡耀邦就提出要“适当调整中央、地方财政收入的分配比例和企业利润留成的比例”。在1983年的政府工作报告中，时任国务院总理的赵紫阳指出当时“面临的一个最突出的问题就是国家财力不足，资金严重分散”，必须“统一思想认识，采取坚决有效的措施，使它得到迅速的改变”。1987年，赵紫阳在中共十三大报告中明确提出：“在合理划分中央和地方财政收支范围的前提下实行分税制。”     虽然国务院到1992年才颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，国企改革早在1980年就开始“企业自主权”试点。赵紫阳1987年的政府工作报告明确提出：“根据所有权与经营权分开的原则，认真实行多种形式的承包经营责任制，使企业真正成为相对独立的，自主经营、自负盈亏的经济实体。”这个基本思想直接体现于1993年宪法修正案中，1990年代中期确定的国企改革十六字方针——“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”——可作为其基本精神的延续。九二南巡的主要遗产是彻底解决了改革的姓“社”姓“资”问题，确立了“社会主义市场经济”方向，但是即便在这里也能发现1989年之前的遗迹，为市场经济辩护的“社会主义初级阶段”理论早在1987年的中共十三大报告就已提出。     最后，两次改革存在的问题也大同小异。譬如赵紫阳在1983年的政府工作报告中承认：“在国家财政收入下降的同时，预算外资金却大幅度增加，由1978年的371亿元增加到1982年的650亿元，四年间增长75.2%。”预算外资金和1990年代兴起的各种“乱收费”曾极大增加农民负担，近年来则演变为各级“土地财政”。再如赵紫阳在1985年的政府工作报告中指出当时流行的腐败现象：“乱发奖金、实物和补贴，乱涨物价牟取高利，利用权力倒买倒卖紧缺物资，以及请客送礼、行贿受贿等不正之风有所滋长。”和现在的贪污腐败比起来，当时的“官倒”等“不正之风”当然算不上什么，但是两者在性质上别无二致。当时的腐败额度之所以相对较小，也是因为改革才初步展开，可供官员寻租的机会有限而已。由此可见，不同阶段的改革不仅方案类似，而且问题的根源也是一致的。     2．为什么1978年改革是一场良性改革     虽然“南巡”重启的二次改革和1978年开始的改革具有显著的连续性，但是不可否认两次改革的效果存在质的不同。如今重读赵紫阳在1981年作的政府工作报告，感觉政府确实是在（至少是想）为人民做事，而且对自己的不足之处也直言不讳。这篇政府报告的题目是“当前的经济形势和今后经济建设的方针”，通篇都在谈论经济问题，但是基本上没有用GDP说事儿。令人印象深刻的是，赵紫阳比较了1952年和1980年的数据：工农业总产值增长8倍、工业固定资产增长26倍，但是国民收入只增长了4倍，人民的平均消费水平只提高1倍。他接着指出：“我国32年来国民收入的增长幅度比工农业总产值的增长幅度低得多，而人民生活水平提高的幅度又大大低于国民收入增长的幅度，我国经济建设的效益很不理想，人民生活的改善同人民付出的劳动不相适应。”这些话在今天听起来几乎令人感动，因为在后二十年的改革中不仅政府自己已经不说，甚至连绝大多数“主流”经济学家也绝口不提。     由于中央政府十分强调国民收入，1980年代初期的收入增长和工农业产值增长基本匹配。根据赵紫阳在1982年作的政府工作报告，第六个五年计划将工农业总产值增长率设定为每年4%，城乡居民人均消费水平则每年递增4.1%。实际增长速度远比计划快，但是国民收入增长一直紧跟国内产值和财政收入增长。1979～1983年，工农业产值平均每年增长近8%，1984年更是比上年增长14.2%，但是国民收入和财政收入也都比上年增长12%。扣除物价上涨因素，五年中城镇人均收入平均每年增长近7%，而农民人均纯收入年增长达13.7%。     为什么1978年肇始的改革取得了较好的效果，或至少让人们普遍感觉如此？原因大致有以下几个方面。一是经过“大跃进”和“文革”折腾之后，全国人民都几乎一无所有，起点和预期都很低，因而这样的改革会越改越好。尤其是城市改革刚刚起步，实质性改革限于农村，而广大农民早已被“人民公社”体制剥夺得一穷二白，真是好比“一张白纸，好写最新最美文字，好画最新最美图画”。他们（而不是城市工人）才是“失去的只是锁链”的无产者，几乎任何尚未失去理智的改革都不太可能使他们的境况更糟。农村改革只能走还权于民而非进一步集权之路，因为农民手里除了少量“自留地”之外，早已没有可被集中的财产。“人民公社”集中了几乎所有的土地，而在当时还不存在土地市场的情况下，乡村干部也不可能将土地作为可以变现的财富为自己牟利。土地无论在“公社”还是干部那里都没有价值，只有在农民那里才能通过劳动产生价值，而小岗村启动的包产到户改革正是将农地使用权落实到农民手里，自然使亿万农民受益巨大。     二是这一时期国企改制尚未启动，国企改革限于完善扩大经营自主权、让企业自负盈亏以及有限的所有权与经营权分离，城市经济改革仅限于个体工商户等私营经济的合法化。（1988年宪法修正案最终对宪法第11条进行补充规定：“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。”）和农村改革一样，这种改革的本质也是给企业与社会松绑，赋予私人更大的经济活动自由，其效果必然是增添社会活力与民间财富。国企改革见证了改革的普遍悖论：经济活动自由度和腐败机会成正比；改革力度小、收效低，但是权钱交易的腐败空间也相对较小。那些缺乏活力、业绩不佳的国营企业虽然也在进行有限的自主经营改革，却还维持着工人的住房、医疗、教育等基本福利，并未出现大规模“下岗”和贫富差距拉大等问题。     三是在经历“文革”浩劫之后，这一时期的领导人对于侵犯人权与法治的“极左”路线有切肤之痛，因而真心推动利国利民的良性改革。在占据社会科学主流的理性选择理论看来，这个原因比较难以解释清楚，但是这种现象似乎成了一种“规律”：在中国近代，危机和挑战几乎总是会激励一代领导人蓄志改革。就和戊戌变法中的光绪一样，十年“文革”之后涌现出邓小平、胡耀邦、赵紫阳等一批励精图治的中央领导。在这种看似“幸运”的规律背后，或许是尚未泯灭的道德资源在起作用。无论是出于儒家治国理念还是共产主义信念，转型时期的领导人深切意识到自己的政治责任，真心要把国家治理好。对于邓小平这一代领导人来说，这也是他们自1949年以来三十年未能实现的夙愿。虽然1950年代一度经历了高速工业化发展，但是此后就一直陷于政治动乱之中。1978年之后，他们认为和平发展的机会终于到来。这种机会来之不易，因而不能匆匆十年就被另一场政治风波打断。          三、改革的局限与缺陷          1．未能启动的改革     高层领导的善意和魄力对于改革的启动是必要的，但是对于良性改革的巩固和持续显然是不够的。要让改革沿着良性的方向继续下去，改革本身必须获得制度化的政治动力。回到本文开头的第一个条件，良性改革需要社会大众的适度参与，否则难以保证改革会沿着有利于人民利益的方向进行下去。1978年的农村改革确实是由小岗村启动的，民间社会也存在着一定的改革呼声，但是总的来说，1978年之后的中国改革是在政府主导下进行的。民间改革呼声则不仅过于分散弱小，而且在民主政治和言论自由一直高度匮乏的社会环境下也未能发育成型。尤其是“文革”后的政府对社会运动一直采取高度警惕和压制状态，致使人民对于改革大政方针的确定几乎完全处于被动接受状态。在改革开始的头几年，因为有锐意进取的中央领导团体支撑着，这种状态还可以接受。然而，随着改革的继续进行，这种本质上的人治状态迟早难以为继。事实上，没有人民的参与，即便好的中央政策也很难推进下去，“上有政策，下有对策”、“政令不出中南海”的现象在这一阶段也相当普遍。     在这种情况下，中共中央适时提出了政治体制改革议题。1987年10月14日，赵紫阳在中共十二届七中全会预备会上的讲话首次提出了“党政分开”：     （集权）体制是在革命战争年代形成的，是在频繁的政治运动中强化的，是与高度集中的指令性计划经济模式相适应的。现在情况不同了。现代化建设需要发挥各种组织和各个方面的积极性，需要把各种组织的正常秩序建立起来。战争年代的体制不能适应和平时期的需要，群众运动的体制不能适应现代化建设的需要，高度集中的体制适应不了发展商品经济的需要。     ……     党政不分使党委自己成了执行者，党政分开才能使党委真正具有监督的职能。为了提高效率，必须强化行政系统，但也唯其如此，必须加强监督。自己不能监督自己。你自己包揽了行政工作，就失掉了监督行政的资格。     党政分离的基本前提是党和政府存在职能分工，各司其职。赵紫阳认为党应该站在制定大政方针的超脱地位，政府则主要负责具体执行：“党是政治领导者，应当做政治领导的工作。分钱、分物、定项目、批条子，这些都应该是政府部门的日常事务。”因此，党政分开的好处就在于“可以使党处在超脱的、驾驭矛盾和总揽全局的地位，从而发挥‘协调各方’的领导作用。”根据这一定性，执政党的作用主要在于决策、监督和协调。问题在于，大政方针的制定权当然是高高在上，但只要不涉及落实就注定是一个清水衙门；政策的执行和落实则不仅是繁重的义务，更是能在执行过程中给执法者带来寻租机会的权力。在这个意义上，党政分离的提法正击中了集权体制的要害，但本已高度集权的执政党是否甘愿退居二线、放弃巨大的利益诱惑、过清水衙门的日子？党政分离设想很好，但其可操作性显然是一个即便党的总书记也未必能决定的大问题。     在同年10月25日的中共十三大报告中，赵紫阳提出改革的长远目标是“建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制”，其中关键首先是党政分离：     党领导人民制定了宪法和法律，党应当在宪法和法律的范围内活动……党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。     假如能按照上述设想实现党政分离，中国的执政模式将告别人治时代、进入法治时代。作为党政分离改革的配套，十三大报告还提出了中央和地方职能分离以及地方自治原则：“凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行，这是一个总的原则。在中央和地方的关系上，要在保证全国政令统一的前提下，逐步划清中央和地方的职责，做到地方的事情地方管，中央的责任是提出大政方针和进行监督。”和党政分离一样，这些主张是有远见的。党政不分的后果必然是央地不分，因为党的领导在本质上是自上而下的；党政不分意味着中央可以包揽一切地方事务，地方事事都得听命于上级党组织的领导。党政分离则为央地分权和地方自治创造了空间，也提出了要求。党政分离之后，政府脱离了执政党的组织控制，各级政府之间的关系不再是简单的命令和服从，而是转化为不同层次的法律规范之间的关系，因而有必要界定各级党和政府的立法权限。虽然重大立法与决策必定是中央的职能，但是中国地方差异如此之大，中央政令“一刀切”显然是不合适的，地方应当对满足当地人民的改革需求享有自主权。在行使地方自主权过程中，地方政府应该按照宪法规定接受由地方选民选举产生的地方人大监督。通过自下而上的选举和人大代议机制，各级政府的改革举措对相应管辖范围的人民负责。因此，要合理推进良性改革，首先要厘清中央和地方权力的分界，实现党政和央地权力关系的法治化，并改革选举制度，让各级权力对选民负责。     可惜，十三大的政治抱负没有来得及实施，就遇到八九事件而搁浅。邓小平的“南巡”讲话否定了政治改革路线，奠定了以后的改革基调：“我们发现靠我们这老一代解决不了长治久安的问题，于是我们推荐别的人，真正要找第三代。但是没有解决问题，两个人都失败了，而且不是在经济上出现问题，都是在反对资产阶级自由化的问题上栽跟头。”之后的改革是在没有政改的大环境下进行的，而直觉告诉我们，政治和经济犹如改革的两翼，不能偏废。在政治改革完全停滞之后，经济改革必然走上权力失衡的歧路。     2．1992～2002年：改革的重启与定局     政治改革缺位必然意味着人民在整个改革过程中缺位，良性改革的第一个条件即不能成立。随着改革的推进，第二个条件也开始得不到满足，改革的性质、效果和趋势必然发生根本变化。值得注意的是，这种变化并不需要假设领导人对改革的立场和期待发生本质转变；他们可能还是和以前一样期望改革为人民带来好处，但是一旦他们认准诸如“发展是硬道理”这样一个正确方向，而不在乎人民的实际感受、不欢迎人民的有效参与，那么看似良性的改革往往在效果上适得其反。朱基总理在任期间以大刀阔斧的改革力度和对贪官污吏绝不留情的铁腕作风著称，但是即便排除了官员对改革的层层险阻，也不等于改革本身顺应民意。事实上，如果1990年代还有官员抵制改革，那纯粹是“一根筋”没转过来的后知后觉者。一旦发“改革财”的窍门成为众所周知的常识，各级官员无一例外成为“改革”和“发展”的热烈追捧者。     “南巡”讲话本身并没有暗示具体的改革方向，而只是启动了这样一场前途未卜的经济改革。出于1990年代初期的国内外形势压力，经济改革的速度不只关系到中国的社会发展和人民幸福，而是被提高到国体优越性和国际政治的高度。总书记江泽民在1992年10月的中共十四大报告中指出：     当前国际竞争的实质是以经济和科技实力为基础的综合国力较量。世界上许多国家特别是我们周边的一些国家和地区都在加快发展。如果我国经济发展慢了，社会主义制度的巩固和国家的长治久安都会遇到极大困难。所以，我国经济能不能加快发展，不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。     在此基调下，国民生产总值的年增长率从原计划的6%提高到8～9%。1993年，李鹏的政府工作报告提出今后五年实现工业总产值平均每年增长15%，“争取城镇居民人均生活费收入平均每年实际增长5%左右，农村居民人均纯收入平均每年实际增长4%~5%”。1994年的政府工作报告表明，农民上年的人均纯收入仅增长3.2%。虽然政绩考核制度和政府工作的GDP思维带有显著的历史连续性，但是即便对于GDP数字，新一届政府的权重分配也是和以往很不一样的，居民收入增长和国内（尤其是工业）产值增长之间的差距明显拉大。     1993年11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，为之后十年的改革确定日程并拉开序幕。改革的当务之急是分税制。虽然1980年代中期以后就没有再出现财政入不敷出的情况，但是《决定》还是将税制改革作为近期重点：“通过发展经济，提高效益，扩大财源，逐步提高财政收入在国民生产总值中的比重，合理确定中央财政收入和地方财政收入的比例。”在一个中央至高无上的单一制国家，“合理确定”自然意味着财政收入向中央倾斜。同年12月，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》强调“国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力”。分税制从根本上扭转了这种趋势，中央财政占财政总收入的比例从先前的30%上下陡然上升到55%左右；财政总收入占国内产值的比例则先从1978年的30%以上逐年下降到1994～1995年的10%，而后逐年上升到近20%，财政收入增速几乎是GDP增速的两倍。在“二次改革”过程中，中国增长的财富更多跑进了政府的钱袋子，而不是百姓的钱袋子。幸好，和西欧福利国家相比，中国财政收入占GDP比重还不算高；在一个选举体制不足以保证“取之于民、用之于民”的国家，政府越富意味着百姓越穷。     近二十年来，直到唐福珍事件发生之前，社会对分税制的总体评价是正面的。毕竟，很难想象偌大一个国家几十年维持着原始朴素的中央单一税制，分税制当然是大势所趋。然而，令人匪夷所思的是，被某些学者称之为“中国财政联邦主义”的分税制竟然遭遇地方的顽固抵制，只是在经过中央强力施压和漫长的讨价还价之后才化解地方阻力。原因其实很简单——分税制在制度上是一次地方分权试验，在效果上则是一次在中央集权体制下自然发生的中央财政集权；分税制以地方分权始，以中央集权终，中央实际上集中了更大的财权。当然，如朱基总理在其新书中指出，中央财政的相当一部分通过转移支付返还地方，似乎地方应该“不差钱”。在一个民主机制不发达、选民无法保证官员对自己负责、政府财政的流向更可能是“三公”消费而非公共福利的国家，地方是否缺钱是一笔糊涂账。如果地方好好用钱的话也许确实不缺钱，但是即便如此也不能否定分税制的集权而非分权本质，转移支付本身就是中央集权的标志。更何况转移支付多采用项目资金的方式，不仅无助于解决地方政府的日常公益性开支，反而加剧了朱总理自己也承认的“跑部钱进”。     与此同时，城市和农村土地政策也大体确定了改革基调。1993年的上述《决定》指出：“我国地少人多，必须十分珍惜和合理使用土地资源，加强土地管理。切实保护耕地，严格控制农业用地转为非农业用地。国家垄断城镇土地一级市场。”1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》重申了“以保护耕地为重点，严格控制占用耕地”的基本政策：“除国家征用外，集体土地使用权不得出让，不得用于经营性房地产开发，也不得转让、出租用于非农业建设……集体所有的各种荒地，不得以拍卖、租赁使用权等方式进行非农业建设。”     中国耕地资源十分稀缺，当然要妥善保护，因而耕地保护政策看上去是不可能错的。然而，在城乡二元体制尚未消除、农业的制度性贫困没有根本改变的情况下，强行禁止农地开发而不予补偿就等于剥夺了广大农村和农民的发展权。更严重的是，1982年宪法第十条规定了城市土地国有和农村土地集体所有的二元所有制，1990年代以来被错误理解为农地城市化必须首先经过政府征收，才能进入土地一级市场实现交易。这样一来，强制征收成了城市化的必要条件；中国要发展，农村变城市，就必须经过征收。就笔者所知，这种制度在全世界是绝无仅有的，中国也借“发展”之路成为世界上最热衷征收的国家。在地方政府的强烈征地冲动下，耕地保护流于空谈。此后，征地和卖地成为地方政府的“最爱”，既能提高地方GDP，又能充实地方财政和官员钱包。惟一的缺憾在于，一旦政府和官员太高兴了，人民就会不高兴。     另一方面，耕地只是农地的一小部分，不分青红皂白一律禁止农地的自由流转不仅是对农民财产的最大歧视，而且也极大限制了城市居民和工商业用地，导致城市土地供应紧缺和房价畸高。1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》要求终结计划时期的福利分房体制，“把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式。”和国企改制一样，住房改革也是为了“甩包袱”。国企改制确实有限程度提高了企业竞争力，但是产生了一大批没有得到适当安置的下岗工人；住房改革则激活了房地产市场并从总体上提高了居住质量，因而本来是一件好事，却由于政府垄断城市土地供给，并以“严格保护耕地”为由禁止开发农村“小产权房”，加上京、沪等大城市在工资、福利、教育等方面享受的各种特权聚集了大量人口，导致城市房价居高不下，广大居民长期承受着买不起房、看不起病、上不起学等多重生活压力。2001年，国务院颁布的城市拆迁条例进一步为政府征收居民房屋提供了便利，在全国各地产生了千千万万唐福珍式的悲剧，而所有这一切都是以“发展”的名义发生的。     综上，在“南巡”讲话之后的十年中，重新启动的改革延续并强化了经济主义发展战略。在中央财政集权的挤压、征收制度的纵容、城市化“发展”战略的牵引下，各级地方政府纷纷诉诸“土地财政”；政府从土地或房屋征收过程中赚取的巨大差价取代各种“乱收费”，成为地方政府吞噬民财的最大黑洞。如果说政府财政占国内产值比例的提升是“国进民退”的标志，那么正常预算之外的土地“二财政”成为政府掠夺社会资源的便利手段。在这一整套“发展”思维指导下，中国社会越来越向两个不可调和的极端分化。在中央财政比例提高的同时，地方财政受到挤压；在地方政府和官员通过“土地财政”大发其财的同时，人民在忍受着高房价、高学费和低医保，相当一部分人被迫流离失所、常年“上访”乃至诉诸自焚等非理性行为；GDP指数年年高歌猛进，人民的幸福指数却不见提高；经济高速发展留下了高速公路和高楼大厦，也造成环境污染、生态破坏、资源浩劫……     在很大程度上，当今中国正生活在“南巡”后十年确立的发展模式阴影下。2003年之后，胡锦涛、温家宝政府提出“以人为本”、建立“和谐社会”，正是为了在延续改革的同时部分纠正这种发展战略留下的诸多后遗症，但是效果相当有限，并未能减缓各级官员积极推动的“改革”与“发展”的巨大惯性，而“发展”的恶果却愈演愈烈。中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》延续了“最严格的耕地保护制度”，但是同时提出“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿”。2003年孙志刚事件发生后，新一届政府果断废止了收容遣送条例。虽然孙志刚事件催生了当代中国式维权的主流模式，但这一模式存在民众只是间接参与、维权成本高昂而结果极不确定等根本问题。2009年底发生的唐福珍自焚悲剧是“孙志刚模式”的翻版。面对巨大的公众舆论压力，国务院废除了城市拆迁条例并颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，城市房屋征收程序和补偿标准有所改善，但是未能从根本上解决地方“土地财政”问题，更没有改变经济改革单兵突进的权力失衡格局；虽然领导人曾在不同场合数度谈及政治改革，但是实质性的体制改良从未启动。               四、结语——政治体制决定改革效果          在政治改革和人民参与缺位的格局下，改革不仅未能越改越好、反而越改越糟的现象是很容易解释的。如上所述，“南巡”后启动的分税制、耕地保护、国企改制、干部考核等一系列改革都是改革在第一个十年中酝酿的结果，为何在重新启动后产生了截然不同的效果？其实，所有这些改革原本都完全可以取得更好的效果：分税制可以真正按照中央和地方的事权分配合理划分财权，而非实行中央财政集权并造成“跑部钱进”和“土地财政”；耕地保护可以实行有效的土地用途管制，以最合理的方式重新分配中国的居民、工商业和农业用地，而不是单方面禁止农地流转，更不是把城市化绑在政府征地的战车上；都市改造可以改善城市环境和居民住房质量，而不是助长政府卖地赚钱并把老百姓赶出家园；国企改制可以实行更有竞争的聘用制度并培养更有技能的劳工队伍，而不是简单的“一刀切”解聘并剥夺“下岗”工人的适当补偿；经济发展可以在提高综合国力的同时改善百姓生活并有效保护环境，而不是片面追求GDP数字；最重要的是，干部考核本来不需要变成“政绩工程”、滥征强拆、买官卖官的催化剂，而完全可以真正发挥民主监督的作用……然而，如果政治改革之路被完全堵死，人民从改革决策中彻底消失，“改革”完全成为官员等既得利益者的专利，那么所有这些良好的愿望都只能止于空想。在不同的政治环境下，性质同样的经济改革纲领取得了完全不同的效果。     事实上，经济建设不仅是自1978年改革以来高度一致的政府工作重点，而且也是自1949年以来就一成不变的首要执政目标。无论是1954年周恩来总理的第一份政府工作报告，还是十年后他在“文革”之前所作的最后一个政府工作报告，都不折不扣以经济建设为中心。虽然这些报告不时穿插着“阶级斗争”或“世界革命”的政治话语，但是整体结构和2011年的政府工作报告别无二致。即便“文革”期间（1975年）的惟一一份政府工作报告都念念不忘“在本世纪内全面实现农业、工业、国防和科学技术的现代化，使我国国民经济走在世界的前列”。只不过在政治运动接连不断的毛泽东时代，执政党没有机会持之以恒地实现这些目标。1976年毛泽东去世、“四人帮”倒台后，中国终于迎来了和平稳定的年代。在很大意义上，1978年回到了1950年代初期，执政党终于可以心无旁骛搞建设了。1989年再次平息了可能的政治波动，“南巡”讲话奠定了中国此后二十年的经济发展轨道。二十年过去，执政党不能再说没有机会实现其发展宏图，但是最后的“发展”结果却远不如1978年预期得那么乐观。我们可以设想，假如中国没有“大跃进”、没有“文革”的延误，我们很可能会提前看到这个结果。就在1957年，执政党掌权刚八年时间，官僚腐败现象就已经如此突出，以至“大鸣大放”一下子放出了洪水般的尖刻批评，其“反动”程度远超过今天国内任何一个“公共知识分子”的“自由主义”言论；毛泽东本来想借知识分子的不满压一压党内实力派的气焰，看到这等势头只得紧急叫停，“大鸣大放”也就成了“引蛇出洞”。     和毛泽东相比，邓小平的最大功绩在于将这套没有机会运行的体制运行起来。如果说毛泽东是体制的摧毁者，为了维护个人权力和地位不惜发动“文革”整垮整个体制，那么邓小平则是体制的恢复者和重建者，而且他的遗产成功延续下来。在邓小平时代，中国真正按照这套体制的原初设计运转起来，但是这个体制本身对中国究竟好不好？毛泽东搞了一个“大跃进”，饿死了几千万人，事后全国上下尤其是中层干部普遍反对；邓小平“南巡”后奠定的发展模式则是让各级政府在现有体制下搞“小跃进”，受到各地官员的普遍欢迎。当代“中国模式”的奥妙正在于将政治和经济的逻辑结合一体，通过发明“地方GDP”指标等考核机制并鼓励和纵容官员寻租，把各级官员一起发动起来搞“改革”、促“发展”，动力十足、惯性巨大、不可遏制，但是代价也极其高昂。什么地方都要圈地、搞工程、拉项目，因为这些成了关系官员“乌纱帽”和钱包的产业链。如此上马的工程当然质量低下、浪费资源、污染环境，因为它们谋求的就是以最小的投入为自己争取最大的产出，从而最高效地将公共利益转换成个人利益，而工程、项目、“发展”正是实现这一目的的机会。问题在于，一个“大跃进”和众多“小跃进”的害处哪个更大？“大跃进”的灾难当然是巨大的，但是一个人的破坏能量毕竟是有限的；如今这么多人打着“改革”、“发展”的旗号一起搞破坏，破坏的潜能几乎是无止境的。     二十年前的“南巡”讲话把我们带到今天，今后中国的改革之路应该怎么走？这是当代中国人迫切需要探索的问题。          张千帆，北京大学宪法学教授     来源: 《领导者》杂志总第44期（2011年12月） 进入 张千帆 的专栏    进入专题： 南方谈话 改革    文章分享到 ： 新浪微博 QQ空间 人人网 抽屉网 腾讯微博 豆瓣 百度搜藏 更多 本文责编： frank 发信站：爱思想网（http://www.aisixiang.com ) ，栏目： 天益学术 > 经济学 > 制度分析 本文链接：http://www.aisixiang.com/data/51214.html