莫乃光 | 政府对电讯商「適当人选」要求绝不適当

作者：莫乃光 | 评论(0) | 标签:数码通, 適当人选, 通讯管理局, CSL, 和记电讯, 香港电讯, 九仓电讯, 新世界

监察政府，有时真是少看一眼也不能。最近，有业界人士向笔者指出，电讯管理局（在三月中於与广播管理局合併成为通讯管理局前）发出的一项諮询，可能在市民没有留意下已经在四月中结束了。

这项諮询名为「於公共电讯服务发牌准则加入『適当人选』考虑」。所谓「適当人选」（fit and proper person）考虑，是通讯管理局办公室（电讯管理局现时在重组后的新组织，以下简称通讯办）建议以后申请新的综合传送者牌照，或申请新的综合传送者牌照去替换现有传送者牌照的持牌人，对这些营运本地固网或流动网络服务的提供者加入关於「適当人选」考虑的发牌条款，即申请者和其所有「运用控制」（exercising control）的人士，都要是「適当人选」。

「適当人选」是什么意思？

什么是综合传送者牌照（unified carrier license，UCL）？电讯管理局於二零零八年引入综合传送者牌照，以取代之前的多种不同的电讯牌照，包括固定、流动网络等牌照，而新的综合牌照则容许营运者经营任何形式的固定、流动或两者混合的统一服务。简单来说，之前拥有固定和流动电讯牌照的经营者，可以选择换取综合传送者牌照，以简化监管。

而这建议的「適当人选」考虑，是要求於这些公司「运用控制」的人士，都要是「適当人选」。「运用控制」的意思，是在申请公司负责管理者（原文只有英文，是「hold office」），或拥有百分之十五以上可投票股权的人士。

至於「適当人选」的定义，通讯办建议包括：此人士的商业纪录（business record）、此人於要求可信赖和诚实的情形下（situations requiring trust and candour）的纪录、和其於香港以內关於行贿、假账、贪污或不诚实的刑事纪录，或在香港以外的刑事纪录（如果关於其於香港的行为）。

政府表示，这种「適当人选」的要求，在不少其他受监管行业都已存在，例如银行、金融服务、保险、地產经纪和旅行社，而电讯服务对社会和经济越来越重要，「不合法管理或使用电讯网络」的后果非常严重，所以建议引入这「適当人选」考虑要求。

电讯商多数反对政府建议

这些都很合情合理吧？不过，细看下，一如以往和其他的政府諮询文件，问题不在他们已经提出的，反而在於他们没有说的。（一如最近也出了事的《版权修订条例》。）大部分回应的电讯商都反对政府的建议，让我们看看他们的主要论点。

例如，数码通指出，虽然其他政府指出的一些受监管行业有此要求，但这些行业都接受了市民大量的金钱如存款、投资或按金，但电讯行业多以「用后付费」（postpaid）运作，就算是购买手机的机价回赠，其实手机也已经在用户手上，这运作方式与以上其他行业，不可同日而语。和记电讯和CSL也提出类似的反对意见理由，而CSL和数码通同时指出，电讯行业涉及处理客户的重要资料，已经受到例如私隱条例等监管。

此外，和记电讯更指出，通讯办没有举出任何支持这新建议的个案或数据，以前发生过什么「不合法管理或使用电讯网络」的事情，影响了公眾利益，而能够以「適当人选」考虑而解决？显然，政府没提出，因为我们作为业界也真的想不出来。香港电讯的回应，亦指出类似观点。

另外，香港电讯的回应，都指出虽然「適当人选」考虑在声音广播牌照也是牌照要求的部分，但电讯商作为传送者是不控制其网络上传送的內容的（笔者补充，是不能、不应，最好不会、不要！），所以不该接受政府对广播牌照者的同样要求。数码通也持类似观点。

还有，CSL指出，在其他主要国家中，都没有这样的「適当人选」考虑要求。在英国，从二零零三年起电讯服务已採取通用许可形式，连牌照也不用特別拿；在澳洲，监管者可以否决向以前曾被撤销牌照的营运者再发牌，但也没有这样的「適当人选」要求。香港电讯亦指出，英国的通讯局亦只对广播牌照申请者执行「適当人选」考虑，而非对电讯服务。

不过，在电讯商的回应中，也有两家支持政府建议的，就是九仓电讯和新世界电讯，他们反而指出，如果通讯办要向综合传送者牌照实施这要求，就不如向所有其他个別服务的牌照营运者都一视同仁。至於反对「適当人选」考虑的四家电讯商，香港电讯和数码通都表示如果真的要实施此例，也应一视同仁；和记电讯似乎没有清楚回应这点，但CSL就「企硬」於原则，反对就是反对。

至於关於「適当人选」的定义，几乎所有回应者（除了九仓电讯没有就此提出质疑）都指出其不清晰甚至过於严苛：什么是「hold office」？什么是「商业纪录」？什么是「可信赖和诚实的情形」？

电讯广播法例未整合问题已生

在通讯管理局成立前的諮询过程中，虽然业界普遍支持这电讯和广播监管的结合，但电讯业界亦曾担心一直以技术和內容中立为原则的电讯监管，在新架构下会否变质。如今，在通讯办只是在架构上整合了，电讯和广播两条法例仍然未諮询和统一前，为什么通讯办要急於改变电讯业的现状，是否一如电讯业所惧，要以监管广播和內容那一套，加於中立的电讯服务上？为什么通讯办要偷步？是否有任何政治任务？

也许，反对建议的电讯商现的主要原因，也不过是基於不想接受更多的监管要求的商业和法律原因，並非主要为了捍卫表达和言论自由，不过，在这事上，至少他们的立场是於关注网络自由的市民，和希望维护香港资讯流通自由的资讯科技业界是一致的。

本来无事，为何政府突然要多此一举？如果有人觉得政府多些监管，相信他们只不过针对那些不法分子，那么就要小心想想，我们是不是真的想把这么多的权力，放在政府手里，尤其是在一个极权国度阴影下的不民主產生的政府。

虽然諮询期已过，但政府仍然未公布结果，並且显然任何涉及政府企图加强控制网络的建议，市民都有关注和发言权，因此，笔者在此向业界和市民提出关注，也希望各议员在百忙之中，不要乏视政府这些小动作，不要有负市民对议员们监察政府之託付。

原文刊於信报论 2012.05.08

http://www.hkej.com/template/forum/php/forum_details.php?blog_posts_id=85013

业界諮询文件

http://www.gov.hk/tc/theme/bf/consultation/10051.htm